公共危機治理視角下政府執政能力提升路徑研究

汪玉梅

摘 要 公共危機以其突發性、破壞性等特點嚴重威脅著轉型期中國全面小康社會的建設，政府努力提高應對危機的能力則顯得尤為重要。文章從理論分析及指導入手，結合國內當前危機管理現狀，歸納國外可取的經驗和做法，以我國應急體系為框架，從公共安全應急法制、體制、機制三個維度提出了若干對策建議，以期對提高政府公共危機管理能力有所幫助。

關鍵詞 危機理論 危機管理現狀 公共危機應急體系 政府執政能力

中圖分類號：D632.9 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2017.08.073

Research on the Path of Improving Government Governance Capability from the Perspective of Public Crisis Governance

WANG Yumei

（Huazhong University of Science and Technology， Wuhan， Hubei 430074）

Abstract With its sudden and destructive characteristics， public crisis seriously threatens the construction of a well-off society in transition in China， and it is particularly important for the government to improve its ability to cope with the crisis. This paper starts from the theoretical analysis and guidance， combined with the current status of domestic crisis management， summarizes experiences and practices in our country's emergency system framework， proposes some countermeasures from the three dimensions of public safety emergency legal system， system and mechanism， in order to help the government to improve the ability of public crisis management.

Keywords crisis theory； crisis management status； public crisis emergency system； government ruling ability

0引言

在當前中國社會的轉型階段，社會矛盾多發、公共安全突發事件頻發的態勢深刻影響著和諧社會的構建和全面小康社會的建設。從2015年新年伊始發生的上海外灘群體性踩踏事件，到6 1“東方之星”游輪翻沉事件，8 12天津濱海新區爆炸事故，再到12 20深圳山體滑坡事故，整個一年從頭到尾，月初到月末都會有公共安全事故發生，嚴重威脅著人民生命財產安全和社會的穩定與發展。因此，當前加快健全公共危機管理體制、應急機制、法制建設，完善公共安全應急體系，增強政府應對各種突發公共危機的綜合能力刻不容緩。

1 公共危機治理視角下政府執政能力理論概述

公共危機治理視角下政府執政能力的本質實際上即為政府圍繞公共危機治理理論的要求與指導提升執政能力水平，換言之，政府執政能力建設的重要目標靶向即為有效應對和治理公共危機。

基于此，文章的首要任務即為明晰公共危機治理理論的核心思想與指導要求，進而為政府執政能力建設奠定理論基礎。

1.1 公共危機治理理論思想概述

1.1.1 風險社會理論

現代社會正處于一個“風險社會”時代。隨著人類對自然開發、社會生活干預的范圍的加大和程度的加深，人類面臨的已不再僅限于傳統的自然災害，現代成為風險結構的主導內容。而且在全球化大環境下，風險已不再局限于某一片區域而是帶有傳染性的在全球散播開來威脅著人類的生存空間。但是，較之傳統社會，風險社會又是可控制和可治理的，[1]而并非就是束手無措。通過積極化解和減少引發風險爆發的因子，加強事前對風險的監測和防范，就可達到有效控制和治理風險的目標。

1.1.2危機周期理論[2]

危機的發生是遵循一定的機理的，就像生物的生老病死有各個階段一樣，危機也同樣如此。下面介紹四種最為學界認同的公共危機管理階段劃分方法。（1）芬克（Fink）的四階段生命周期模型。他用醫學術語形象地將危機的生命周期劃分為：征兆期，發作期，延續期和痊愈期四個階段。（2）羅伯特希斯的4R模型。[3]分別是縮減（Reduction）、預備（Readiness）、反應（Response）和恢復（Recovery）。（3）危機管理專家米特羅夫（Mitroff）的五階段模型。分別是信號偵測，探測和預防，控制損害，恢復階段，學習階段。（4）最基本的三階段模型。即把公共危機管理分成危機前（Precise）、危機（Crisis）和危機后（Post-crisis）這三個大的階段，每一階段又可分為不同的子階段。危機管理正是對危機的各個極端按照對癥下藥原則制定相應的應對方案，上述四種方法無不是如此，雖然說法各異，但是本質卻是一樣，都是強調應對危機要從源頭始，通過監測防患于未然，做好充分的應急準備，將危機損害降低到最小程度。

1.1.3協同治理理論

公共危機的應對應該是在政府主導下的包括第三部門、企業、公民在內的社會多元主體的協同合作、共同治理。協同強調在整個社會大環境下，差異化的各個系統之間因為共同的利益導向使它們相互影響而又彼此合作，因為系統的整體性功能好壞與否就在于系統能否發揮協同效應。治理則強調在合作網絡的框架內，在共同的價值導向下，政府主動放權與第三部門、企業或公民等多公共主體結成互利共贏的合作伙伴關系，明確分工，共享公共權利，共同管理公共事務的這樣一個過程。所以，協同治理就要求社會各主體（或各中心）在應對公共危機時求同存異，在政府宏觀指導下各盡其職，發揮各自領域最大優勢，形成協同效應實現治理的期望和目標。

1.2公共危機治理理論實踐指導

風險社會、公共危機、危機治理三者是有緊密聯系的，正是由于現代社會存在的各種安全隱患、各種危機爆發的風險，威脅著社會的穩定、人類的生命安全，危機的治理才顯得如此之重要。為此，我們應該遵循如下幾個原則：

提高危機意識。風險社會各類影響公共秩序的突發事件高頻爆發，究其原因則是各主體的危機意識不夠強。危機事件的爆發不是一蹴而就，而是由量變到質變，具有突發和不可確定性，但是引發危機爆發的因子（最后引發才是引子）確實可控的。所以，提高危機意識，識別引發危機爆發的各種因子，并將其鏟除消滅使災害發生率降到最低是非常重要的。

建立健全應急體系。危機在爆發之前都會有一個潛伏期，自然環境的演化、人類活動的影響都是誘發因子，而這又是事物發展的客觀規律不可阻擋，所以我們能做的就是在潛伏期監測到它，因為事前的監測并做到未雨綢繆比危機爆發造成嚴重破壞再去處理要更有意義。同時，對于事中的危機克服和災害救援工作也是同樣不容忽視。再就是災后的重建恢復工作。最后應該還有一個學習工作，總結經驗吸取教訓，制定應對危機的文字教案。

構建社會參與機制。2008年“5 12”地震發生后，“全球華人萬眾一心紛紛捐款捐物，一方有難八方支援，眾志成城抗擊災難”，我們看到，政府是主心骨但不是唯一救災主體，社會團體、企業、公民紛紛參與進來，形成一股強大力量應對災難。所以，在危機治理面前，政府應該積極發揮主心骨作用，團結一切社會力量，共同應對各類突發事件。

2公共危機治理視角下政府執政能力現狀分析

2.1立足國內，公共危機治理能力整體表現較弱

無論是追溯歷史還是立足現代社會，危機種類多樣且爆發頻率高是中國的一個國情，這無疑給中國社會帶來了巨大損失。而與此同時，在經歷和克服每一次災難后我們也積累了豐富的應對危機的寶貴經驗。在經歷“SARS”事件后，我國政府就啟動了應急預案工作，國務院辦公廳成立應急預案工作小組，隨后又頒布《國務院突發公共事件總體應急預案》。應急管理體制、響應機制也相應啟動，以達到從中央到地方分類管理、分級負責、條塊結合的建設目標。應急法制建設也在不斷健全和完善，像《緊急狀態法》、《突發事件應對法》等。圍繞“一案三制”的建設，我國初步形成了有自身特色的應急管理體系。

但是，實際情況以及實際效果卻不是很樂觀。主要體現在以下幾個方面：

一是各類突發事件依然居高不下。下面呈現2015年11、12月兩月份發生的各類公共安全事件（見表1）：

主要有自然災害，以地質災害（像地震、山體滑坡）和氣象災害為主（臺風，冰雪）；事故災難，以火災、爆炸、交通事故為主；社會安全事件，以暴力、群體事件為主；校園安全事件，以學生安全事件為主。四類事件中，自然災害受自然規律影響，災害程度往往較為惡劣；社會安全事件尤其是暴力事件、群體性事件占據大頭，對社會穩定和諧構成極大挑戰；其次是事故災難爆發頻次也不少，這主要可以歸因為危機意識不強導致的人為災難，影響也是極其惡劣。校園安全事件近年來也是多有發生，對學生的安全構成了嚴重的危害。

二是政府危機管理意識不夠強。雖然在非典疫情之后，政府圍繞“一案三制”在不斷加強應急管理體系建設，但具體落實起來卻效果不佳。目前，大部分地方政府及領導將重心都放在地方經濟建設上，對危機的發生則是報以僥幸心理，普遍不夠重視危機管理建設，投入力度也不大，這就必然導致地方的應急管理體系徒有虛名。一般的公務員忽視提高危機意識，對在危機管理中應承擔的責任不清晰，導致應對危機的處理處置工作開展不及時、效果不明顯。同時也可能導致危機教育的宣傳工作不到位，使得整個社會公民的危機意識欠缺以及緊急情況下應對危機的能力匱乏。

三是我國危機管理體制和機制欠完善。由于公共危機事件的潛在性、突發性及危害性特點，政府應該建立一個職能明確、權責分明、組織健全、統一高效的公共危機應急管理體系。然而我國目前的公共危機應急管理體系尚不能有效應對轉型期社會矛盾高發、突發事故多發的現狀。具體表現在以下幾個方面。（1）公共危機管理主體單一，社會參與力量不足。[4]受全能型政府理念影響，在危機應急反應中強調各級政府及其相關部門對社會各類組織、機構、公眾及社會輿論媒體進行全面安排，社會力量處于被動狀態，所以導致參與性低下。而實踐證明在應對頻發的各類突發事件時，社會力量的主動參與是很有必要且成效顯著。（2）“條塊”分割，整體聯動性差。我國目前公共危機管理實行的是部門分工負責、分級管理、條塊結合的管理方式，[5]但各種類型的危機管理均是依托與相應的政府職能部門，所以就不可避免地帶有濃厚的部門色彩，導致政府在應對單項危機時快速反映能力比較強，而遇到復合型危機時因為部門之間的協同、聯動性差而使得應急反應能力較弱。（3）應急機制尚不完整。國家的突發事件應急體系除了應急預案體系、應急組織體系、應急法律法規體系、應急救援保障體系之外，[6]還應該加強應急平臺體系和應急科技創新體系的建設，而目前在應急科技創新體系方面的研究比較少。

四是公共危機管理信息溝通機制不暢通。公共危機中的災情信息能及時、有效地對外界公布不僅是對社會各群體知情權的尊重，還有利于維護社會的穩定，更能增強政府形象并增進政府責任心。但目前危機信息管理卻存在較大問題，主要體現在兩方面：（1）公共危機信息系統較分散，待進一步全面整合。目前，我國應對公共危機的各專業部門，像地震局、氣象局、水利局等都有相對先進、全方位的立體監測系統和綜合信息處理系統，在應對突發性公共安全事件，尤其是自然災害等大型公共危機中發揮了顯著成效。但由于我國地域遼闊，行政體系條塊分割，導致上級政府及外界不能及時、詳細地了解和掌握該地區危機蔓延的總體態勢從而影響政策指定的時效性。（2）部分政府對民眾信息需求的回應能力不足。[7]政府出于片面考慮往往在危機爆發后會第一時間封鎖消息，認為向外界公布真實訊息會造成不必要的恐慌而帶來局面的失控。但在信息化時代，隨著移動互聯網的迅速發展，政府如果不能及時發布準確的危機現場情況，那么一個直接的結果就是在媒體輿論之下小道消息不脛而走，反而會造成社會秩序的不穩定，產生事與愿違的后果。

2.2對比國際，公共危機治理能力提升尚有空間

國外對公共危機的研究起步比較早，不僅有豐富的危機管理理論研究，而且在多年的應對各類危機的實戰中積累了許多卓有成效的寶貴經驗，這對轉型時期我國公共危機管理的研究和發展有著重大借鑒、啟示意義。雖然各國由于國情不一在危機管理方面的做法不同，但仔細追究發現它們有以下幾個共同點：

一是重視公共安全法律法規制定。[8]美國以《國家安全法》、《反恐怖主義法》及《全國緊急狀態法》為核心，并在其基礎上建立了較為完善的公共安全應急法律體系。日本基于國內自然災害頻發的國情特點尤為重視危機管理及危機法的建設，以1961 年制定的《災害對策基本法》為藍圖確立了綜合防災體制的建設，形成了一套從中央到地方完整的防災體系。俄羅斯和澳大利亞則是通過安全法律法規的制定和頒布明確各級政府的權責，確保緊急救援。

二是重視安全教育和科技人才培養。在美國，政府將危機教育落實教育體系當中，開設有關危機的教育課程、宣傳災害預防、食品衛生安全知識、更有讓學生參與實際的應急培訓及模擬災難情景的演練。同時，美國政府還特別重視專業人才的培養，如注重對監測系統的技術人員、戰時醫護人員及救援警察他們專業素養和技能的提升。日本的安全教育相對而言更偏向于地震教育，這與日本地震多發的特點有關。所以，日本非常注重對衛星遙感、監測領域專門人才的培養。

三是實行“首長負責制”，強化公共危機管理。[9]美國實行的是以總統為核心，國家聯邦安全委員會為決策中樞的管理模式，早在 1974 年美國根據《減災法案》確立了“總統災難宣布機制”。由此形成了由國務院、國防部、司法部等相關部委明確分工負責，中央情報局等跨部委進行獨立機構協調，國會負責監督的綜合、動態、協調有序、全方位的組織體系。俄羅斯的危機管理機制也是以總統為核心，以聯邦安全會議為中樞決策機構，然后各級政府之間明確分工、合作互動，但區別于美國的是，俄羅斯總統享有法律賦予的廣泛而巨大的立法和行政權力，這更有利于非常時期對緊急事件的快速應對和解決。日本則實行是以內閣首相為最高指揮官的公共危機管理機制，全面負責戰時危機管理。

四是加強應急管理科技支撐體系建設。[10]實踐表明，高新科技是有效應對突發危機事件、保障公共安全的有力武器。美國在這方面目前是做的最好的。早在1979年，美國政府就成立了“聯邦緊急事務管理局”（FEMA），專門負責統管全國的災害應急管理科技保障體系建設；研發應用于災害監測的新型軟件，并升級信息管理系統；充分合理利用社會媒體準確報道災情，引導社會力量主動參與救災；注重對專家、科學人才的培養，充實專業人才隊伍；建立物資供應庫。日本的應急管理體系也非常重視現代高科技對公共安全的保障作用，并廣泛應用于防災減災。為抵御地震、海洋等自然災害，日本成立了專門的危機管理機構——防災省，并任命防災大臣；非常重視科研機構及大型實驗室的建設，而且投入較大科研經費；極其注重空間遙感技術的發展，不斷提高災害監測預警水平。意大利主要在三大方面提升科技救災的支撐作用：科研+信息建設+資金投入。科研是前提，信息建設是成果，資金是保障，共同推進意大利應急救災科技體系的建設。

3提升政府危機治理能力的路徑選擇

“十二五”以來，中國社會進入全面小康建設關鍵時期、社會改革的攻堅階段，社會和諧、穩定有序是社會經濟、政治發展的基本保障；新時期，各類突發事件等公共危機頻發給社會構成嚴重威脅、造成巨大損失。所以，政府有義務也有能力努力提升應對公共危機的能力為社會穩定發展保駕護航。文章以危機治理理論核心思想框架為指導，立足于危機治理視角下的政府執政能力現狀分析，明晰與理論構想的現實差距，并在對國際先進經驗分析的基礎之上，提出基于國內現實國情的國際先進經驗借鑒，進而以國內與國際的橫向對比、理論與現實的縱向對比角度，構建起科學、綜合的政府危機治理能力提升路徑。

3.1進一步完善公共危機管理法律體系

法律起到一種規范和制約的作用，現有的政府危機管理急需一套權威、完善的法律體系。所以應該從這兩方面努力。

第一，以《中華人民共和國突發事件應對法》為核心整合各領域危機法，并補充、出臺新法。2007年出臺的《突發事件應對法》是一部綜合性的危機管理法律，對危機的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建以及法律責任各個環節都作了詳細規定，并明確了不同層級、部門危機管理機構相應的權利和義務。同時在應對社會動亂、重大自然災害、安全事故、公共衛生等領域也各自出臺了法律條例，但是這些法律本身具有很強的獨立性，加上部門色彩濃重以及管理體制的分散，導致法律體系紊亂效果不佳。所以，一方面要在《突發事件應對法》的核心指導下全面整合各領域已出臺的危機法律，另一方面也要不斷補充和出臺危機管理新法。

第二，增強法律權威性，提高法律執行力。[11]法律只有被執行才能凸顯其權威，才能發揮其應有的法律效應。針對危機意識不強，應對危機逃避責任、玩忽職守的政府主體，一方面要加強監督教育，另一方面對于問題嚴重者則應該追究其法律責任。只有讓各級政府認識到危機法律執行的重要性，才能做到執法必嚴、違法必究，危機法律也才能充分發揮其效用。

3.2加強公共危機應急管理體制建設

危機管理體制建設主要體現在領導體制和組織體制的建設。中國的領導體制實行的是“黨委領導下的首長負責制”，《國家突發公共事件總體應急預案》就明確規定國務院作為突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。但與國外明顯的區別是，國務院并不是專門設立的危機管理機構，只是作為突發情況下的臨時最高指揮中心。所以，首先要做的就是成立專門的最高危機管理機構，統一指揮、統一調度，協調各機構之間信息共享責任共擔。

其次對于組織體制的建設可以從兩方面努力。一是縱向層級機構之間服從指揮、橫向部門之間協調合作，才能形成通暢、高效的組織體制。二是重視社會組織的作用，努力構建以政府為核心指導，第三部門、社會企業、公眾等民間組織協同配合的網絡化組織體系。實踐證明，責任共擔的社會參與機制是一種非常有效的應對危機的合作機制。

最后，還要有充足的物資保障。組織體制的有序高效運行是離不開充足的物資供應的，包括專項資金、救災物資、通訊設備、醫療器械、運輸系統、救援專業隊伍等。

3.3強化公共危機應急管理機制建設

公共危機應急機制是應對危機的具體行動，做到在每一個環節把危機損失最小化是我們努力的方向。

（1）危機預警與準備階段。現在突發性危機的爆發多是并發性的，非常復雜，并不是一個機構的事情。所以，一方面要加強地震局、氣象局等防災機構之間的信息互通，強化預警，確定危險源，并及時報送上級部門隨時做好應戰準備。另一方面，政府要加大科研投入，加強高校、企業、機構之間的合作，只有研發出好的產品才能更精確對危機源進行監測。

（2）應急處置與救援階段。現場救援可以直接反映出一國政府的應急管理水平和能力。所以，一方面要強化決策機制。這時候就考驗專家們的能力和水平了，同時也是對最高決策者的考驗。因此，應對危機，不僅要加大先進科技的研發力度，最根本也是最首要的則是重視對專業人才的培養。另一方面則要強化其應對機制。①政府要重視民間組織力量，構建主體多元化的社會參與機制。②建立有效的信息溝通機制。既要通過政務網站及主流媒體及時發布災情，又要借助互聯網高速傳播的特點引導公眾積極救災，穩定社會秩序。切忌封鎖消息而造成謠言四起的后果。③加強救援隊伍的建設，包括醫療人員、警察、消防戰士等。④保障救援物資供應充足。

（3）災后恢復與重建階段。災后的恢復與重建工作是政府形象重塑的重要舉措。做好重建工作，首先要求政府進行重新規劃設計，調配人力、物力、財力進行集中建設，比如汶川地震后的重建工作。除了物質建設外，政府還需要特別重視災民的心里康復問題。其次是對這次災害的調查和責任追究工作。一方面要認真對此次危機事故的原因進行調查，并以調查報告的形式公之于眾。另一方面要論功行賞、有罪必罰。追究相關責任人并予以相應懲罰；對在救災行動中的個人和集體分別予以獎賞表彰，并都通過媒體進行公告。最后是總結和學習。總結救災抗災經驗，吸取教訓，并制作成文本以供學習，避免類似災害再度發生。

4結語

公共危機多發的現狀一直是威脅我國社會和諧、穩定發展的一個重要因子。隨著中國經濟、政治、文化、社會的不斷發展，體制改革的深入，公共危機管理應急體制、機制、法制的逐步健全和完善，以政府為主導的多主體的社會參與機制的不斷鞏固和強大，中國政府應對公共危機的能力將不斷提升則是必然趨勢。

參考文獻

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