關于PPP項目施工單位在承建過程中存在的問題

關于PPP項目施工單位在承建過程中存在的問題

文/馬偉偉，上海建工四建集團有限公司

本文針對施工單位在PPP項目承建中所出現的各種問題，給財政的投資和審核工作都帶來了更大的壓力，必須去對審核的體系進行規范，不斷的去完善制度建設，對審核的辦法進行改革。

PPP項目；施工單位承建；問題

1 什么是PPP項目

PPP的主要概念是政府相關部門通過平等的合同，一般通過協議的方式來和相關的施工單位之間建立的一個長期合作模式，最終的目的是為了提供公共的產品或者服務。這是一種新型的以建設項目來做融資的模式，也是當今社會高速發展的產物。

PPP項目是一個偉大的創新，提供了一種非常偉大的模式，其包括很多種類型，但是實質都是施工單位和政府進行的合作。施工單位可以和政府進行同步的投標并建設政府性的投資項目，這樣的模式不僅僅保證了雙方的既得利益，還大大減輕了政府的風險。然而，新生事物總是存在可以進一步提升的空間，施工單位在PPP項目承建的過程中還是存在很多的問題，下面就對這些問題進行分析和說明。

2 施工單位在PPP項目承建過程中的問題

2.1 PPP項目立法缺失，法律保障制度不健全

施工單位在PPP項目承建的過程中會面臨著法律法規不健全的問題，主要體現在以下兩個方面。

其一，也是最主要的方面，即PPP項目的推行不符合現有法律法規的標準和要求。PPP模式在審核和批準的時候都和現在已有的法律法規沖突，這就直接導致PPP項目在很多情況下是不合乎規定的，也就容易引發一些灰色的操作，這極其不利于政府管理。沒有健全的法律和法規是很難保證PPP項目的順利實施的。

其二，也是比較重要的方面，就是部委政策和已經規范的文件之間有著很大的矛盾。它們之間并沒有一個準確的法則，每個部委之間也存在著權限不明確的問題。這就給施工單位承建PPP項目的開展工作帶來了較多不確定因素，讓施工單位在模棱兩可的法制環境中摸著石頭過河，加大了施工單位的承建風險。

所以PPP項目立法缺失，法律保障制度不健全是PPP項目在建設過程中較為嚴重且突出的一個問題。

2.2 PPP項目落地慢，過程審核時間長，承建過程產值轉換率低

PPP項目過程審核時間長的問題和很多因素都有關，其中有施工單位自身的原因，也有政府方面的原因，還存在著資金不足的問題。

施工單位自身的原因主要是，管理人員在項目前期科研、立項等階段參與的水平達不到PPP項目的建設管理要求；施工單位在很多方面準備的不夠充分，專業能力不夠精深，導致很多情況都預計不足，中標以后不能更好的去開展項目，不能控制和識別風險，造成項目建設中潛在風險的增加。

政府方面的原因主要是，在和施工單位簽署協議的時候沒有嚴格按照財政執行PPP項目要求的那些條目和規定進行。目前PPP項目都是設計帶施工，合同簽署后審計部門介入比較滯后，給工程建設和施工單位帶來很大困擾，工程量清單（或施工圖預算）審核要經歷漫長等待，資金到位時間嚴重滯后，造成施工單位在施工過程中不斷墊資卻又不能及時收回資金。

例如溫州甌江口PPP項目，其中一個工區的工程合同價為18.2億，從2015年10月份開始施工至2017年10月份為止，實際完成產值6.8億，但建設單位及財審審核產值僅有0.51億，資金差額6.29億，均為墊資施工，資金缺口之大，嘆為觀止。而造成這種情況的主要原因是現在PPP項目都為銀行融資，銀行要收到建設單位和財審審核的計量月報才能放款，計量月報一般是在每月下旬計報當月工作內容，而往往財審審核計量月報需要兩個月或更長時間，甚至半年以上，而這兩個月甚至更長時間的施工現場并不能停止施工，這給施工單位資金造成巨大壓力，需要施工單位自行投入大量資金。

一些地方的政府在進行PPP項目招標的時候，沒有經過前期合理和嚴謹的論證，直接涌了上去，這就導致采購做完以后，會出現很多設計線路等調整造成概算不夠等的問題，項目建設遲遲不能落地。有一些地方性政府搞的PPP項目，缺少很多關鍵性的文件，手續不完備導致最直接的結果是銀行融資下不來，這就迫使PPP項目的完成預期不斷延后。

由于PPP項目的審核時間長、手續不完備等一系列問題，給施工單位帶來了很大的不便，因而產值的轉換率也比較低，損失就會很大。

2.3 PPP項目稅收政策不明朗，稅收的風險加劇

雖然國家對社會資本進入公共服務領域是有著一個積極的態度，但是相關的標準規則卻并沒有明細化，和土地稅收相互結合的政策并不明朗。社會上的一些資本和政府一起出資建立特殊的項目公司，但是這畢竟是介于地方政府和社會資本之間的性質，公司就必須依法納稅。現在除了一些比較特殊的行業有了明確稅收減免和相關的優惠政策外，再也沒有別的準則和規定來對公司的稅收進行指導。這里面最大的難題就是政府對付費類項目的稅收政策管理不明確。這就造成了施工單位在承建的過程中要承擔較高的稅收，這在無形之間都增添了施工的成本，不利于PPP項目的順利進行。

2.4 PPP項目中標后的收益差距很大，施工企業的風險很大

從當前來看，一些由地方政府來推行的PPP項目的主要盈利收單以施工的企業和投資人的模式為主，獲利的方式就很單一，把投資人拋出去以后，就只剩下施工單位，這就導致了施工單位要承擔很大的風險，項目建設的全部壓力就都集中在施工單位這頭。還有就是市場的競爭正在逐漸的加劇，很多的企業為了生存也存在很多脫離市場的情況。壓低了投資的收益，無限期的延長付費的周期，經常出現一些違規的擔保，施工企業的風險就大大加劇，問題很嚴重。而且PPP項目中標以后的收益也是不確定的，有好有壞，企業和政府都沒法進行控制，這也是在無形中加大了PPP項目建設的風險。風險的不斷加劇，隨之而來的是更多的問題，甚至會導致PPP項目的施工情況出現較大的問題，不利于施工單位的發展和PPP項目的推進。

[1]（美）E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年.

[2]賈康.孫潔：《公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能》，《財政研究》2009年第10期.