三亞商務綜合執法改革的路徑思考與對策

文/龍理鵬，三亞市商務綜合執法支隊

1 商務綜合執法改革的源流背景

推進商務綜合執法改革，是全面推進依法治國、建設法治政府的必然要求，是落實好新時代商務工作新要求新部署的現實需要，是優化營商環境、建設現代化經濟體制的重要舉措 。

為貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，2008年12月，商務部印發了《關于加強商務行政執法工作的意見》（商秩發〔2008〕503號），就全面加強商務行政執法工作作出部署。2009年，為貫徹落實該《意見》精神，商務部開始在全國選擇部分城市開展商務綜合行政執法試點工作。要求試點城市從“整合執法資源，實行綜合行政執法；優化人員結構，提高執法能力；完善執法制度，規范執法行為；健全舉報投訴體系，完善社會參與渠道；建立協作配合機制，形成執法合力；加大宣傳教育力度，營造良好執法環境”六個方面探索商務行政執法工作規律，改革和創新商務行政執法體制，努力解決執法中存在的執法缺位、執法力量分散、執法效率低下、執法不規范等問題。2010年，在試點城市取得成功的基礎上，商務部順勢而為開始在全國推廣組建綜合執法隊伍的經驗，至此，各地商務部門先后紛紛建立了以委托執法形式為主，統一行使生豬屠宰、酒類流通等職能的綜合行政執法隊伍，代表商務主管部門行使執法職權。2017年，商務部、中央編辦又繼續聯合印發了《關于進一步深化商務綜合行政執法體制改革的指導意見》（商秩函〔2017〕885號），要求各地商務部門“堅持依法行政，樹立大商務觀念，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，以體制機制改革創新為核心，加快轉變監管理念、體制和方式，從分散的單項監管轉向整合力量、綜合監管，從注重行政手段轉向運用行政、法律、經濟和信息等多種手段，推進建立適應現代市場體系的商務綜合執法監管體制”，“到2020年，有效整合商務領域執法職能和資源，科學合規設置執法層級，強化商務監管執法體系和能力建設，基本建立職責明確、邊界清晰、行為規范、保障有力、運轉高效的商務綜合行政執法體制，初步形成與商務改革發展相適應的執法監管體系。”

當前，隨著社會主義市場經濟體制的進一步完善，商務綜合執法已經面臨越來越嚴峻的形勢，推進綜合執法，建立權責統一、權威高效、履職盡責的綜合行政執法體制已經成為政府共識；開展商務綜合行政執法體制改革，對理順綜合執法管理體制、提升事中事后監管能力、規范市場秩序、建設法治化營商環境具有重要的意義。

2 外省市商務綜合執法改革的模式與基本做法

2.1 江蘇省徐州市商務綜合執法改革的模式與基本做法

一是強化組織領導，突出問題導向，高標準設計改革內容。他們在通過詳細調研論證后，把聯動松散、執法手段低端、執法標準模糊等體制機制方面的困難和問題，作為改革主攻目標，把“打造全國商務綜合執法體制改革標桿”作為行動目標，專門成立了以市政府主要領導為組長、市商務局、市編辦、法制辦等部門主要負責人為成員的改革試點領導小組，將改革工作納入全市“全面深化改革重要事項”和改革創新工程，并舉全市之力推進商務執法改革工作。二是敢于先行先試，創新進取，打造“徐州模式”。針對商務執法力量分散、專業化、規范化程度不高的問題，他們報請市編辦撤并了商務局三個內設機構以及原有的市商務稽查支隊，重新組建了行政性質的市商務綜合執法支隊，并將商務領域監督檢查、行政處罰方面的全部行政執法職能全部劃入該支隊。為加強綜合執法的信息化、規范化、程序化、聯動化、立體化，他們主動開發了多功能執法信息管理平臺，并聘請律師事務所對商務領域所有法律法規進行重新梳理，研究制定了《部門間職責邊界》《行政處罰自由裁量權基準制度》《重大案件法制審核制度》《執法全程記錄制度》《監管執法信息公示制度》等制度，同時構建了執法支隊與局機關內部業務處室之間，商務部門與公安、工商等相關部門之間，市級商務部門與縣（市）區商務部門之間，徐州商務部門與周邊城市商務部門之間四方協同的立體化執法網格。從而確保了執法的規范化、監管的信息化、履職的精準化、聯動的協同化。三是勇于攻堅克難，深挖試點內容，提升邊際效應。他們把商務執法改革試點開發的執法信息管理平臺與國務院推行的全過程記錄制度改革試點內容進行融合銜接，不斷提升完善平臺的功能，實現了“無紙化辦案”、“移動化執法”、“信息化聯通”。目前該平臺在推行執法全過程記錄中不僅涵蓋執法全過程，將文字記錄和音像記錄集于一體，還做到了執法全過程留痕、可回溯化管理，保證了執法程序的規范化。

2.2 貴州省貴陽市商務綜合執法改革的模式與基本做法

貴陽市自承接商務綜合行政執法體質改革試點工作以來，借全省、市大力推進“大數據”發展戰略之機，大力推行“互聯網+商務執法”模式。一是他們緊盯“問題在哪里、數據在哪里、辦法在哪里”三個關鍵，按照“信息化、數據化、自流程化、融合化”創新思路和辦法，搭建了“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的商務綜合行政執法大數據監管平臺。通過數據采集、存儲、分析指導，對監管對象實現了遠程監管、移動監管、防御性監管，做到了“人在干、數在轉、云在算”。二是他們用平臺建立起了商務執法處罰、移動執法、執法電子證據管理和大數據分析與可視化四大系統。通過移動APP終端采集上報執法信息、執法電子證據，實現了行政執法過程的全記錄、確保了權力的規范運行，推動了監管執法由過去的經驗型、估計型向數據分析型轉變，為決策提供了系統、準確、科學的參考依據，提高了執法的精準性和針對性。三是通過搭建商務綜合行政執法大數據監管平臺形成了三大機制，即“主體在市、管理在縣（區）、延伸到鄉鎮、觸角到社區（村鎮）”的協同執法機制，跨地區、跨部門的聯動機制，社會協同共治機制。打通了工商、公安、稅務、工信、發改、金融機構等部門之間的數據共享通道，構建起了橫向和縱向聯動配合和信息共享平臺，實現了對企業經營、納稅、信貸等情況變化的風險預警預測監控，使事中事后監管轉變為事前預測、超前預判的精準應對。

2.3 河南省鶴壁市商務綜合執法改革的模式與基本做法

鶴壁市是2016年被商務部、中央編辦確定為商務綜合執法體制改革的試點城市。他們按照“健全機構、職責明確、屬地管理、充實一線、強化素質”的原則，一是實行網格化全域監管模式，構建了縱向到底、橫向到邊的網格化四級商務全域體系。通過完善市、縣（區）監管執法體系，健全監管科室、舉報投訴和執法機構；下沉基層監管力量，向鄉（鎮、辦）設商務監管工作站、商務專管員。村級設商務協管員，社區設商務聯絡員，明確各自職責，做到了監管不留死角盲區，形成了市、縣（區）、鄉（鎮、辦）、村（社、區）協同監管執法的聯動機制。二是搭建監管信息平臺，融入衛星定位、互聯網等技術，配置移動監管執法、監管執法記錄儀及數據實時上傳設備，建成了集網上辦公、辦案、管理、移送信息匯集發布、培訓、經驗交流、案例點評、工作業績考核考評為一體的監管執法業務管理系統。三是通過對市（區）稽查隊伍、具有監管執法職責的事業單位進行整合，組建鶴壁市商務綜合稽查支隊，并將分散在市商務局內設科室、執法機構的行政處罰、行政強制、監督檢查等商務行政執法職能進行整合，統一交由市商務綜合稽查支隊承擔，實現了市局及各區執法職責，執法職能的真正整合，有效增強了執法力量。四是建立起了區間協作機制。市商務局與市公安局、食藥局、工商局、質監局等部門建立了商務綜合行政執法部門聯動機制；鶴壁市與焦作市、新鄉市、安陽市、濮陽市、濟源市、滑縣等六市縣，建立毗鄰地區間商務執法協助機制。

3 三亞商務綜合執法改革的路徑思考與對策

三亞市自2011年成立商務綜合執法隊伍以來，目前執法改革尚處于探索階段。與先進市縣相比，它還存在部分執法職責職能未徹底厘清，數據化信息化管理系統和執法信息數據共享機制尚未建立，“雙隨機一公開”工作機制和區域、部門協調協同機制尚未完善等問題。借改革東風，采他山之玉，資改革之鑒，我們認為三亞商務綜合執法的改革可以從如下幾個方面來進行。

3.1 梳理執法職責，整合商務執法職能

一是理順好三亞市和四個區之間的執法職責，明確各層級之間的執法權限，建立以市商務綜合執法支隊行政執法為主，四區執法為輔的執法體系。在執法實踐中實行市、區同一套商務執法文書、同一個商務執法標準，真正打通市、區與社區（村）執法的“最后一公里”問題。二是要進一步梳理商務法律法規，厘清市各部門間，尤其是與工商、安監的行政執法職責邊界，協商各部門后，報請市政府出臺三亞市商務會展局與市各部門間的職責邊界清單，明確商務部門與其他部門間的職責邊界，減少部門間推諉扯皮現象，確保不越位、不缺位、不錯位。三是要繼續集中整合市局內部科室與執法支隊和其它下屬單位的管理與執法職能問題。真正秉承綜合執法與管辦分離精神，適時考慮將散裝水泥辦和會展科等科室的執法監督職能及市局的行政處罰職能劃入支隊，最終形成行政審批、行政管理、行政執法相對獨立、相互制約、相互協作的工作機制，更好地促進事前審批與事中事后監管工作的協調發展。

3.2 大力推進“三項制度”落實，以“雙隨機”倒逼規范監管

一是積極推進行政執法公示制度，建立健全行政執法的事前、事中、事后公開機制，在市局門戶網站上，依法及時向社會公開公示權責清單、隨機抽查事項清單及行政處罰信息情況等內容。以“陽光”、公開規范權力審慎運行。二是探索推行執法全過程記錄制度。不斷規范完善文字、音像記錄，實現對立案、調查、取證、決定、送達、執行等商務綜合行政執法行為的全過程留痕和可回溯管理。三是深入落實重大執法決定法制審核制度。組織人員編制好《重大執法決定法制審核目錄清單》《重大執法決定法制審核流程圖》，積極落實法制審核主體、明確法制審核內容、確定法制審核范圍、細化法制審核程序，充分發揮法律顧問在法制審核工作中的作用，確保權力的規范運行。四是大力開展“雙隨機一公開”工作機制。嚴格按照省市“雙隨機一公開”工作要求，做到“年初有安排、年中有檢查、年末有總結”。以“雙隨機”規范和倒逼商務執法工作。

3.3 推動信用分類監管，完善部門區間聯合執法機制

一是根據不同行業性質特點將監管對象實行信用分類，建立信用檔案。對屢次違法違規、多次被舉報投訴、被處罰過的市場主體建立黑名單，加大對其的檢查頻次；對誠信守法、經營規范、無重大違法行為的的市場主體建立紅名單，減少檢查頻次，將其樹立為行業典型。二是充分利用“雙打”“綜治”工作機制，加強與工商、安監、質監、衛生、公安、消防等部門的互聯互動，出臺方案，建立市區部門間輪流主持的聯席會議、聯合執法、聯合辦案、信息互通、雙方告知的協同聯合執法工作機制，通過開展橫向交流，形成執法合力，遏制企業違法行為或潛在的違法行為。三是推動建立三亞市與陵水、樂東、保亭、五指山四縣（市）商務執法機構及市局與海棠、崖州、天涯、吉陽四區的商務執法聯動機制，通過簽訂執法聯動協議，執法專項檢查，有效解決區域間執法難、處罰難的問題。

[1]天津市商務委秩序處研究室，關于天津市商務綜合行政執法工作的研究[EB/OL]，（2017-10-09）http：//www.tjcoc.gov.cn/html/20 17/shangwuketiyanjiu_1009/45141.html

[2]張勇軍.德州市商務綜合行政執法問題研究.[J]山東大學,2015

[3]張繼春.關于淮南市商務綜合行政執法情況的調研報告.[J]安徽大學,2013