淺談PPP模式中的風險問題

文/楊林青，中冶華天南京工程技術有限公司

PPP模式是Public Private Partnership的縮寫，是一種企業與政府共同出資，合作建設基礎設施以及公共服務的模式。企業往往負責項目的設計，后期建設以及運營維護工作，而政府部門則需要對企業的行為進行監管，保證公眾利益。

PPP模式不是新鮮的事物，近年來，我國許多地區涌現出PPP合作模式的成功案例，如2016年，中冶華天成功簽訂了六安集中示范園區城鎮化建設的PPP項目合同。眾多的實踐案例證明，PPP模式為社會的基礎建設做出了巨大的貢獻。然而，盡管PPP模式擁有眾多的便捷性，其背后仍然存在一定風險問題。控制PPP模式在運行過程中可能遇到的風險具有重要的社會管理意義。在新常態的背景下，PPP對于推動市場資源配置有重要的作用，因此，研究PPP模式的風險問題有重要意義。

1 PPP模式管理風險問題分析

1.1 管理模式單一，系統化較低

在PPP合作過程中，企業與政府分別承擔不同的責任，扮演不同的角色，對于各項責任與工作的說明以文本文件為主，而文字性的描述往往對于主體的行為缺少可靠的約束作用。就PPP合作文件內容而言，許多文件中并沒有對PPP財政模式的風險問題以及承擔責任進行全面的說明，關于風險的定義也較為模糊。PPP項目中的風險往往較為隱蔽，尤其是財政風險與法律風險，需要專業人員進行判斷，企業與政府難以做出全面系統的風險防御措施。最后，我國關于PPP模式的風險防范并沒有貫穿于PPP合作的全過程，在不同的項目實施階段往往會存在不同的風險，相應的防范措施也應該進行升級與改變。最后，不同的地區以及行業之間的PPP模式差異問題也沒有收到妥善的考慮，例如，在合作中，是否應該為政府留有一定的自主操作空間，政府的自主決策權利范圍應該控制在多大。

1.2 缺乏統一的PPP管理機構

各個國家部門對PPP項目的管理相互牽制，但PPP項目仍然缺少直接引導與管理的部門。因此，在實踐中，PPP多頭發聲，項目推行受阻的現象時常發生。在這種推行背景下，地方部門在推行P PP模式時可能會由于缺少監管與引導而產生不必要的財務，經濟風險，損害公眾利益。另外，我國缺少專業的PPP項目管理人員，在許多項目實施中，從上級到下級部門的信息溝通不夠暢通。最后，PPP項目往往是由項目人員自行監督，容易滋生內部腐敗等問題，不利于財務資金的管理核算，引發風險問題。

1.3 地方政府缺乏PPP風險管理意識

在經濟新常態背景下，全國經濟增長速度放緩，PPP模式成為了許多地方政府推動基礎建設的新方式，在該環境下，PPP模式可能帶來的風險問題并不是當地政府推行PPP模式中主要考慮的因素，時常在管理中被忽視。尤其是某些基礎建設落后，財務資金有限的地區，政府為了搭上PPP的順風車，對國家財政部門關于防范財務風險的文件置若罔聞，一味追求快速的搞好基礎建設。總體而言，政府只有在遇到強制性的規定才會加緊執行，沒有規定就會忽視，也有一小部分政府會對國家規定敷衍了事，大部分政府缺少主動辨識風險，管理風險的能力，缺乏風險管理意識。

2 PPP模式風險的防御對策分析

2.1 完善PPP模式的法律體系建設

我國司法部門以及相關部門應當加緊PPP項目的立法制約，形成相應的規章制度條例，讓PPP模式在推行過程中有法可依。一方面，不斷完善政府的核算、監督流程，提倡公開，公平，公正，對預算的約束進行合理的改革，鼓勵當地政府將PPP支出納入到政府財務預算中來，做出中長期的規劃。另一方面，強制要求仔細記錄PPP模式實施過程中的問題，讓PPP項目的開展情況得到真實的記錄反饋，建立中介機構庫以及專家庫等資源中心，提高PPP模式規范度 [1]。

2.2 加強PPP投資規劃與相關管理

在推行PPP模式時，政府與企業應當充分考慮當地使經濟建設情況以及基礎建設能力，結合企業的業務規模、方向，提供特定的PPP規劃方案。尤其是，在對不同的地區采用相似的PPP模式時，需要重點考慮政府實力，企業資金等問題，對項目建成后的維護、收益等情況進行合理預估。除此之外，加強對PPP投資前的資源規劃管理，對推行過程中的每個環節都要進行合理的推算，節約建設資源 [2]。

2.3 進行合理的PPP架構設計

在進行政府與企業的PPP責任、工作設計時，應當充分考慮收益、風險等問題。尤其在設計風險機制時應當鼓勵最有能力管理風險的一方進行風險的管理，主要有以下幾種管理機制。第一，設定科學的建設財政投入機制，確定政府與企業雙方的支出責任。第二，調整現有的價格機制，結合未來的財政收益，PPP項目收益等數據進行規劃，許從而減少由于價格機制不合理可能潛藏的財務風險。第三，在融資設計上，鼓勵政府通過隱形擔保的方式參與PPP管理，此外，也可以選擇政府成立基金會等方式加強對PPP模式的融資引導支持。政府應當促進市場化的融資行為，鼓勵市場企業積極參與基礎建設 [3]。

3 結論

眾多的實踐案例證明，PPP模式能夠有效推動社會的進步，提高人們生活水平。從微觀機制上而言，PPP模式為社會提供了新的基礎建設方式，從宏觀上而言，政府與市場的關系發生了微妙的變動。即使在不同的地區推出類似的PPP項目，也往往會由于資本，人力等資源的限制而面臨較大的不確定性。本文提出，應當通過加強法律建設，改善PPP架構設計模式等方式減少風險，提高效率。

[1]王樹文.“一帶一路”PPP模式中風險分析及風險規避路徑選擇[J].東岳論叢, 2016, 37(5)：68-75.

[2]周東蜜.政府公益項目PPP模式風險管理研究——以南寧昆侖關關帝廟項目為例[D].廣西大學, 2016.

[3]張茜.城市供水項目PPP模式風險管理研究[D].西安建筑科技大學, 2016.