中國繼續實施“減稅降費”的困難與挑戰

張 芳

（中國人民銀行濟南分行，濟南250010）

中國繼續實施“減稅降費”的困難與挑戰

張 芳

（中國人民銀行濟南分行，濟南250010）

近年來，中國“減稅降費”政策不斷升級。繼續實施“減稅降費”面臨以下四方面的挑戰：支出規模持續增長擠壓“減稅降費”空間、“減稅降費”后彌補減收的資金來源不足、地方政府的職能定位與減收之間存在矛盾、“減稅”促進經濟轉型升級的調節效應難以充分發揮，并據此提出降低總體稅負水平；完善社會資本參與的籌融資機制等建議。

減稅；降費；經濟轉型

一、“減稅降費”政策實施現狀

近年來，中國宏觀經濟增長放緩，經濟下行壓力持續增加，政府通過稅制結構調整、簡政放權促進經濟增長動力，減稅降費政策不斷升級。近三年來，國務院及相關部門每年發布涉及減稅降費政策或文件均超過10個。在系列政策指導下，減稅降費取得一定效果。

第一，“營改增”消除重復征稅，通過稅制結構調整釋放減稅紅利。據國稅總局統計，2012年1月-2017年6月，中國通過“營改增”實施的結構性減稅總規模超過1.6萬億元。其中，僅全面推開“營改增”試點以來的2016年5月-2017年6月間，直接減稅8 500多億元。第二，小微、高新技術企業持續享受稅收優惠。據國稅總局統計，2016年免征增值稅和減半征收企業所得稅政策惠及小微企業3 360萬戶，減稅1 146億元，同比增長12.8%。國家統計局抽樣調查顯示，2017年二季度小微工業企業景氣指數達到96.5%，比一季度提高3.4個百分點，創下兩年來的最高值。第三，降費范圍逐年擴大。2013年以來，中央層面統一取消、停征、減免收費496項，地方取消600項以上，收費項目不斷減少，免征范圍不斷擴大，中央和多地政府同時更新并出臺了涉企行政事業性收費清單。第四，降低關稅稅率，提高出口退稅率。2017年上半年，全國出口貨物退增值稅同比增長21.3%，分別較上年同期、一季度提高30.2個百分點、9.3個百分點。與此相應，2017年以來出口總值持續保持10%以上的增速。

二、繼續實施“減稅降費”的困難與挑戰

（一）“減稅降費”的操作空間受擠壓

近期宏觀經濟景氣指標顯示經濟仍在偏冷區間運行。工業生產方面，1月至7月份全國規模以上工業增加值同比實際增長6.8%，較上半年低0.1個百分點。2017年8月PMI指數為51.7%，其中生產指標走弱、需求指標持平、原材料價格指數也繼續下行、采購量指標疲弱。投資方面，房地產高頻交易量回落，預計銷售端的遇冷將逐漸向投資傳導。制造業擴張動力趨弱，利潤增速也持續下滑，都將制約企業投資的積極性。消費方面，房地產銷售增速回落、汽車優惠政策力度減弱的效應逐步顯現。食用農產品價格指數月均值下降1.5%。在舊增長方式后繼乏力、新增長方式尚未建立的關鍵轉型時期，宏觀經濟回穩基礎并不牢固、下滑的壓力依然較大。與此同時，在深入推進供給側結構性改革的背景下，無論是穩增長、轉方式、調結構，還是促改革、惠民生、防風險，各方面新增支出需求很大。在財政收入增勢趨緩、剛性財政支出需求不降反增的形勢下，“減稅降費”的操作空間受到一定程度的擠壓。

（二）“減稅降費”資金缺口難彌補

其他資金來源面臨的約束加大，難以彌補“減稅降費”資金缺口。一是土地出讓收入繼續增收空間有限。全國土地出讓收入在2014年達到4.27萬億元的高點，2015年、2016年分別比2014年減收9 965.46億元、5090.74億元。2017年1-6月，全國土地出讓收入1.91萬億元，同比增長33.1%，但仍比2014年上半年減收2 108.29億元。2015年以來，中國土地市場供需不平衡形成的市場分化持續，一二線城市土地單價高但土地供應面積短缺，三四線城市土地供應面積充裕但商品房去庫存壓力拉低土地單價。受此影響，土地交易繼續升溫態勢較難持續，作為政府性基金主要來源的土地出讓收入無法有效填補“減稅降費”帶來的收入缺口。二是新增債券規模有限。國務院43號文對地方政府舉債融資進行了規范，財政部嚴格限制繼續借助融資平臺或通過政府購買服務等隱性方式舉債融資，政府融資主要依靠公開發行債券，在中國目前需要解決的歷史存量債務規模大、需要通過一定赤字率對政府債務實施限額管理的情況下，地方政府新增債券規模極為有限。三是大部分財政存量資金盤活后統籌使用，但資金用途難以轉變。近年來，在國務院及財政部門大力盤活下，財政存量資金統籌收回取得一定效果，但盤活收回的財政存量資金以帶項目的結轉資金為主，項目后續運行仍需繼續安排相關支出，或為預算周轉金等計提類資金，具有指定用途，即使統籌也以按原用途繼續使用為主，可以重新進行資金用途分配的結余資金則規模極小。

（三）“減負”與“增收”的矛盾

地方政府職能定位短期內扭轉困難，產生“減負”與“增收”的矛盾。一方面，營改增結構性減稅、小微及高新技術企業稅收優惠及系列降費措施下，企業“減負”效果明顯，在財政收入端體現為地方財政短期內減收，地方政府財權受到影響。另一方面，分稅制改革以后，地方政府事權范圍不斷擴大，承擔的職能越來越多，從地方經濟發展的角度來說，地方政府除了服務性職能，還擔負著地方基礎設施建設等發展職能，地方財政收入增長指標仍然是考核地方政府工作績效的重要因素，地方政府履行職能面臨“增收”的內在要求。受這種“減負”與“增收”矛盾的影響，地方政府的“減稅降費”動力不足。在當前地方政府政績考核體系下，部分地區對企業的減稅承諾可能會大打折扣，出現形式上“減負”、實質上“增收”的局面。由于稅收征管往往留有一定空間，具體征收與政策制度存在一定距離，雖目前推出各項“減稅降費”政策，但如果實際征管力度較“減稅降費”政策出臺之前加強，就會出現“此消彼長”的情況，導致企業實際稅負難以下降。

（四）經濟轉型升級的調節效應未能充分發揮

技術創新企業初創期稅負應降未降，“減稅”促進，經濟轉型升級的調節效應未能充分發揮。一方面，以流轉稅為主的間接稅不利于鼓勵企業進行技術創新和轉型升級，當前中國供給側結構性改革戰略要求加快淘汰落后過剩產能、增加有效供給，依靠技術和創新驅動、促進經濟轉型升級，處于技術研發初期和轉型創新期的企業，往往需要投入大量資金購置研發設備，短期內產出極少甚至沒有產出，稅負難以繼續向下游行業轉嫁而只能自己承擔。另一方面，因高新技術企業初創期往往產品研究開發周期長、盈利較少，針對創新驅動企業的大量稅收優惠政策因著力于所得稅而減負效果不佳。受此影響，“減稅”促進企業提升效益和經濟結構轉型升級效果被削弱。

三、思考與建議

（一）降低總體稅負水平

在目前宏觀經濟增速放緩、其他資金來源受限的背景下，若不減少政府支出，“減稅降費”政策的深入實施會增加政府的財政赤字，其必然結果是增加政府負債。因此，只有“減稅降費”與削減政府支出聯動，才能保證進一步“減稅降費”的可持續性，切實降低總體稅負水平。一是繼續壓減“三公”經費。二是強化項目立項審批，完善政府投資項目各階段管理，減少因無效投資、重復投資形成的財政資金浪費。

（二）完善社會資本參與的籌融資機制

完善政府和社會資本合作（PPP）、政府引導基金等社會資本參與的等融資機制，一是積極健全社會資本參與政府投融資機制，在創新財政、金融、土地和價格等支持與激勵制度的同時，搭建適合民營資本廣泛參與政府投融資項目的良好投資環境。二是鼓勵民營資本廣泛參與PPP項目，根據PPP項目存續期、投資規模、收益及風險分擔情況，結合社會資本資金規模、經營狀況，合理確定政府與社會資本投資組合，真正做到“利益共享、風險共擔”，切實保障政府和社會資本的合法權益。三是完善政府引導基金管理機制，支持在新興產業、醫療健康等領域新設一批產業基金，有效解決創業或新興企業融資難問題。

（三）提升各級政府事權與財權的匹配程度合理確定政府與市場、政府與社會、中央與地方支出責任劃分，提升各級政府事權與財權的匹配程度。一是明確政府事權與支出責任“清單”。政府逐步退出部分可由社會或市場承擔的非公共服務職能，發揮市場進行資源自由配置的潛能和效率，降低政府管理成本。對于政府與社會或市場共同管理的事務，要區分不同情況，明確各自的管理范圍。二是合理保障地方財力，增加地方財權。通過調高共享稅中地方共享比例、開征新的地方稅種（如：房產稅），或進一步調整地方稅返比例，完善地方稅體系，增加地方政府財力。整合規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付的規模和比例，加大均衡性轉移支付力度，增強地方政府預算安排的自主權。三是調動地方政府“減稅降費”積極性。對取消、停征或減免后有關部門和單位依法履職所需的相關經費，由同級財政預算、上級部門預算或中央財政通過一般轉移支付予以保障。改革地方財政考核機制，結合“減稅降費”情況調整對財政收入增長率的考核要求，同時開展地方政府“減稅降費”政策落實情況評估，對評估結果較好的，可適當提高地方財政考核等次、或給予轉移支付獎勵等。

（四）優化稅制結構

一是在不影響流轉稅抵扣鏈條的基礎上，針對初創期的技術創新企業購進大規模固定資產增值稅進項稅額難以短期內全部抵扣的特點，采取直接減免模式實行一定的進項稅額返還。二是稅收優惠政策應以鼓勵有利于新舊動能轉換的轉型升級、技術創新、自主知識產權研發應用及其風險投資等為導向。三是進一步完善稅制結構，提高直接稅比重，減少企業在商品流通流轉環節的稅收負擔，增強稅收對收入分配和資源配置的調節作用。

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[3]張 平.我國財政透明度的現狀及其國際比較研究[J].財經理論與實踐，2010(5).

[4]劉 崴，高廣智.稅收對中國宏觀經濟影響的實證研究——結構性減稅的經濟效應研究[J].人文雜志，2012(3).

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[6]彭鵬.轉型新動力——企業減稅清費的供給側研究[M].上海：上海遠東出版社，2016.

The Difficulties and Challenges of Continuing the Implementation“Cut Taxes and Administrative Fees”in China

Zhang Fang
（The People's Bank of China,Jinan Branch,Jinan 250010）

In recent years,China's"cut taxes and administrative fees"policy has been continuously upgraded.There are four aspects of continuing the implementation the"cut taxes and administrative fees":spending scale increasing extrusion"cut taxes and administrative fees"space,"cut taxes and administrative fees"compensate for reduce the source of capital insufficiency,the local government function orientation and reduce the contradiction between,"cut taxes"to promote the adjustment of the economic transformation and upgrading effect is difficult to give full play to,and put forward the corresponding policy recommendations accordingly.

Cut Taxes;Administrative Fees;The Economic Transformation

F540.31

A

1005-913X（2017）11-0078-02

2017-09-02

張 芳(1984-)，女，山東鄒城人，會計師，碩士，研究方向：金融理論。

王 旸］