中美環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度比較與借鑒研究

孫 巍，于淼淼

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱150040）

中美環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度比較與借鑒研究

孫 巍，于淼淼

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱150040）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出，越來(lái)越嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題已成為制約可持續(xù)發(fā)展的阻力，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本文重點(diǎn)闡述了中美兩國(guó)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度立法現(xiàn)狀與差異性，對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善提供了借鑒。

中美；環(huán)境；評(píng)價(jià)；立法制度

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在1972年的國(guó)際環(huán)保大會(huì)上開(kāi)始萌芽，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》是我國(guó)第一部有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的單項(xiàng)立法，該評(píng)價(jià)法中首次提出政府規(guī)劃環(huán)評(píng)，促使我國(guó)環(huán)評(píng)制度的進(jìn)一步發(fā)展與完善，并為今后的工作提供了法律依據(jù)。

近些年，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善、修訂嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)環(huán)評(píng)制度中存有眾多不切實(shí)際、不具體、不合理之處，個(gè)別地方存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主義，不同部門(mén)之間缺乏統(tǒng)一意見(jiàn)，公眾無(wú)法參與，導(dǎo)致我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度形同虛設(shè)。綜上所述，本文將通過(guò)對(duì)比中美兩國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的優(yōu)缺點(diǎn)，對(duì)美國(guó)具有先進(jìn)借鑒價(jià)值的制度、立法理念進(jìn)行借鑒，以此來(lái)完善我國(guó)現(xiàn)有環(huán)評(píng)制度的不足。

一、中美環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度立法現(xiàn)狀

（一）我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度立法現(xiàn)狀

自1970年至今，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已走過(guò)了四十多年的發(fā)展，期間我國(guó)頒布了一系列相關(guān)的法律法規(guī)及修訂法案，如今我國(guó)已經(jīng)形成了以《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》為中心，環(huán)保基本法為指導(dǎo)，其他法律法規(guī)共建環(huán)境影響評(píng)價(jià)法體系。《環(huán)境保護(hù)法》為環(huán)境影響評(píng)價(jià)做出了原則性限定，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》為環(huán)評(píng)機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性的規(guī)定。該法為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)為目的，秉著公正、公開(kāi)、客觀原則，在評(píng)價(jià)對(duì)象擬議初期就對(duì)其可能產(chǎn)生的各類(lèi)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的分析、預(yù)測(cè)，并給出相應(yīng)的預(yù)防、治理方法。我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的適用范圍將越來(lái)越廣泛，實(shí)用性會(huì)不斷加強(qiáng)，執(zhí)行更加有效。

（二）美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度立法現(xiàn)狀

美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，美國(guó)國(guó)會(huì)與各洲議會(huì)均有立法權(quán)，除了美國(guó)國(guó)會(huì)制定的一級(jí)環(huán)境保護(hù)法中有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)外，其他各州議會(huì)會(huì)根據(jù)本州的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)一步制定相應(yīng)的更加細(xì)化的環(huán)評(píng)法律。

1969年頒布了以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為核心的《國(guó)家環(huán)境政策法》，1970年頒布了《改善環(huán)境質(zhì)量法》，1978年頒布了與《國(guó)家環(huán)境政策法》配套實(shí)施得《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》，其中《改善環(huán)境質(zhì)量法》作為《國(guó)家環(huán)境政策法》的重要補(bǔ)充，《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》作為《國(guó)家環(huán)境政策法》的詳細(xì)解讀，其詳細(xì)規(guī)定了《國(guó)家環(huán)境政策法》中環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施程序及相關(guān)細(xì)節(jié)，詳細(xì)說(shuō)明了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體、內(nèi)容、不同情況下的介入時(shí)機(jī)以及編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的程序及具體要求。《國(guó)家環(huán)境政策法》《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》以及各聯(lián)邦制定的相關(guān)的二級(jí)法律法規(guī)，共同組成了美國(guó)當(dāng)下相對(duì)完善的聯(lián)邦環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度法律體系。

二、中美環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度若干法律問(wèn)題研究比較

（一）評(píng)價(jià)目的

美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的在《國(guó)家環(huán)境政策法》國(guó)會(huì)宣言中進(jìn)行了明確說(shuō)明，概括其目的有三個(gè)：第一，預(yù)防并努力減少對(duì)生物、環(huán)境的有害影響，促使人與環(huán)境和諧、可持續(xù)發(fā)展；第二，讓公眾認(rèn)識(shí)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)對(duì)國(guó)家的重要地位；第三，給人類(lèi)帶來(lái)健康。

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第一章第一條中進(jìn)行了說(shuō)明，概括其目的亦有三個(gè)：第一，為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)；第二，預(yù)防項(xiàng)目對(duì)環(huán)境帶來(lái)的傷害；第三，促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者的融合及協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）評(píng)價(jià)對(duì)象

美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》中規(guī)定，環(huán)境評(píng)價(jià)的主要對(duì)象是聯(lián)邦政府行為，依據(jù)聯(lián)邦政府行為類(lèi)型，評(píng)價(jià)對(duì)象分為兩類(lèi)：一類(lèi)是聯(lián)邦政府對(duì)人類(lèi)環(huán)境質(zhì)量會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重影響的立法建議、各類(lèi)提案、申請(qǐng)批準(zhǔn)條約；另一類(lèi)是聯(lián)邦政府對(duì)人類(lèi)環(huán)境質(zhì)量會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重影響的聯(lián)邦行動(dòng)。

我國(guó)環(huán)評(píng)的對(duì)象是規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃指的是國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)、市級(jí)以上人民政府及相關(guān)部門(mén)編制的規(guī)劃；在省、自治區(qū)、直轄市人民政府要求下由縣級(jí)人民政府做出的規(guī)劃也列入環(huán)評(píng)對(duì)象。建設(shè)項(xiàng)目指的是市政、工業(yè)上對(duì)環(huán)境會(huì)產(chǎn)生不良影響的一切基建或技改項(xiàng)目。

（三）評(píng)價(jià)內(nèi)容

美國(guó)環(huán)評(píng)內(nèi)容主要有三個(gè)方面：第一，給出多種可選的政府行動(dòng)方案，讓公眾和決策者進(jìn)行對(duì)比選擇。所給方案需以對(duì)比的方式列出，并提出相關(guān)建議和替代方案。第二，以簡(jiǎn)潔明了的方式列出不同方案對(duì)環(huán)境造成的影響。第三，可選擇方案以及對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響后的補(bǔ)救措施和對(duì)環(huán)境造成的后果。

我國(guó)環(huán)評(píng)內(nèi)容有兩個(gè)方面：第一，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容包含本規(guī)劃對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，防止對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的措施，評(píng)價(jià)結(jié)論。第二，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容包括周邊環(huán)境，項(xiàng)目概況，環(huán)境現(xiàn)狀，對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生的影響以及相應(yīng)的安全措施。

（四）評(píng)價(jià)程序

美國(guó)的環(huán)評(píng)程序主要指環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)編寫(xiě)的步驟，根據(jù)《國(guó)家環(huán)境政策法》的規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)主要有分析判定是否需要編寫(xiě)、劃定評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)評(píng)價(jià)范圍、初稿編寫(xiě)、評(píng)論定稿四個(gè)階段。多方討論和信息公開(kāi)始終貫穿于整個(gè)程序，而且要求給出其他替代方案，其編寫(xiě)程序完善、條理清晰，編寫(xiě)過(guò)程完全透明化、公開(kāi)化，最大限度的使公眾了解、參與到報(bào)告的評(píng)論中。

首先，從最開(kāi)始編寫(xiě)目的、編寫(xiě)范圍的確定，再到初稿時(shí)的方案敲定與討論，初稿公布于公眾，最后到定稿會(huì)經(jīng)過(guò)4個(gè)月的公眾評(píng)定討論期。其次，在環(huán)評(píng)報(bào)告編寫(xiě)要求中從初稿直至定稿有多個(gè)地方要求寫(xiě)入替代方案，并且在定稿修改期，也要求修改并考慮其它未被采納的替代方案。終上所述，美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告編寫(xiě)過(guò)程嚴(yán)密完整，條理清晰，公開(kāi)透明以及公眾多方討論始終貫穿于整個(gè)編寫(xiě)過(guò)程，最終定稿的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告真實(shí)的反映出了各個(gè)團(tuán)體及公眾的意愿。

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序分為規(guī)劃類(lèi)和建設(shè)類(lèi)兩種，規(guī)劃類(lèi)環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)程序，要求在規(guī)劃擬定之處就要考慮到可能帶來(lái)的環(huán)境影響，并組織對(duì)環(huán)境進(jìn)行影響評(píng)價(jià)分析；建設(shè)類(lèi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序主要有以下三類(lèi)：對(duì)環(huán)境造成或可能造成嚴(yán)重影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，對(duì)環(huán)境造成或可能造成輕度影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行影響分析，對(duì)環(huán)境影響不大的建設(shè)項(xiàng)目填寫(xiě)并上報(bào)影響登記表即可。

1.評(píng)價(jià)相關(guān)主體比較

環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告有兩個(gè)主體：一是評(píng)價(jià)主體，二是審查主體。在美國(guó)，聯(lián)邦各級(jí)機(jī)關(guān)作為環(huán)評(píng)報(bào)告的發(fā)起者，對(duì)報(bào)告負(fù)有主要責(zé)任，評(píng)價(jià)主體是聯(lián)邦政府的行為及議案等，審查主體是聯(lián)邦相關(guān)政府、團(tuán)體、公眾。我國(guó)的評(píng)價(jià)主體與審查主體均是國(guó)務(wù)院或人民政府。

終上所述，美國(guó)的評(píng)價(jià)主體是聯(lián)邦政府的行為，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的編寫(xiě)即聯(lián)邦政府行為的自我評(píng)價(jià)，但其審查主體獨(dú)立且廣泛，有嚴(yán)格的司法監(jiān)督體系。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局對(duì)總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)，公眾、社會(huì)團(tuán)體司法機(jī)關(guān)參與監(jiān)督。而我國(guó)的審查主體往往是第三方有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)，為了得到客戶，很難保證得到公平公正的評(píng)價(jià)結(jié)果。有的審查主體與評(píng)價(jià)主體存在上下級(jí)關(guān)系，嚴(yán)重妨礙了評(píng)價(jià)報(bào)告的公平性。

2.評(píng)價(jià)的公眾參與比較

中美兩國(guó)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中，均把公眾參與作為其中重要環(huán)節(jié)，均重視信息對(duì)公眾的公開(kāi)，均重視公眾的意見(jiàn)。但公眾參與范圍與相關(guān)保障力度上遠(yuǎn)不及美國(guó)。例如，我國(guó)公眾只能參與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)；我國(guó)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息公開(kāi)程度很小，絕大多數(shù)情況是以極簡(jiǎn)概述的方式公布給公眾，模糊不清的信息對(duì)于公眾參與監(jiān)督的作用不大；對(duì)于公眾參與環(huán)評(píng)意見(jiàn)的態(tài)度和回饋，中美兩國(guó)有著天壤之別。在美國(guó)，公眾可直接推翻聯(lián)邦政府做出的“無(wú)重大環(huán)境影響”認(rèn)定，且領(lǐng)頭的機(jī)關(guān)必須從法定的五種回應(yīng)形式中選擇一種對(duì)公眾進(jìn)行單一或統(tǒng)一回應(yīng)。

四、完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度的建議

第一，環(huán)評(píng)報(bào)告中加入可替代方案。對(duì)于可替代方案的編寫(xiě)，我國(guó)曾經(jīng)也在相關(guān)法律條文中要求環(huán)評(píng)報(bào)告中加入可替代方案，后期卻被認(rèn)為操作性不強(qiáng)，實(shí)用性不大而取消。美國(guó)環(huán)評(píng)報(bào)告中可替代方案的引入，其實(shí)際效果向我們表明，只有經(jīng)過(guò)多個(gè)替代方案的對(duì)比，才能最終得到環(huán)境與經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化方案，才能真正實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)報(bào)告的價(jià)值與目的。第二，完善我國(guó)環(huán)評(píng)報(bào)告公眾參與制度。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中明確規(guī)定了公眾參與環(huán)評(píng)的程序與形式，但是在實(shí)際實(shí)施中卻效果不理想，規(guī)定中的應(yīng)用范圍籠統(tǒng)，不合理，參與條件不充分，相關(guān)部門(mén)對(duì)于公眾的參與不重視或是形式化。第三，健全完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的司法監(jiān)督。司法監(jiān)督制度是行政、立法機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督與保障，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，保障公眾參與的合法權(quán)益。健全我國(guó)司法監(jiān)督制度，首先應(yīng)明確法院具有對(duì)環(huán)評(píng)行政行為的審查權(quán)，其次要對(duì)審查的范圍與程序進(jìn)行明確詳細(xì)規(guī)定。第四，完善后期監(jiān)測(cè)制度。對(duì)于實(shí)施中的政策及進(jìn)行中的建設(shè)項(xiàng)目，動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)能形成一定的約束力，能有效的保證環(huán)評(píng)報(bào)告中相關(guān)環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施。

環(huán)境保護(hù)不分國(guó)界，是我們?nèi)祟?lèi)共同面臨的迫切需要解決的問(wèn)題。美國(guó)作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的鼻祖，現(xiàn)行制度依舊存在不足之處；我國(guó)從首次建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度至今，經(jīng)過(guò)了一系列立法與完善，目前形成了較為符合本國(guó)國(guó)情，較為完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。本文運(yùn)用了對(duì)比分析法，從評(píng)價(jià)目的、對(duì)象、內(nèi)容、程序四個(gè)方面闡述并對(duì)比分析了中美兩國(guó)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的差異性，在研究美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度執(zhí)行效果的基礎(chǔ)上，提出了若干完善我國(guó)環(huán)評(píng)制度的建議，為我國(guó)相關(guān)制度的完善、修訂、改革提供了借鑒。

[1]李艷芳.關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建設(shè)的思考[J].南京社會(huì)科學(xué)，2015(7).

[2]劉奮飛.中美環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度現(xiàn)狀分析及展望[J].社會(huì)與法，2017(2).

D432

A

1005-913X（2017）11-0063-02

2017-09-21

孫 巍(1971-)，女，哈爾濱人，副教授，碩士，研究方向：環(huán)境資源法學(xué)、比較環(huán)境法學(xué)；于淼淼(1980-)，女，哈爾濱人，碩士研究生，研究方向：環(huán)境法。

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