采礦權人股權變更不適用采礦權轉讓審批程序

范小強｜文

采礦權人股權變更不適用采礦權轉讓審批程序

范小強｜文

地方國土資源主管部門擅自將礦業公司股權變更視為礦業權轉讓，進而要求辦理轉讓審批程序的，該等文件違反了《行政許可法》關于設定行政許可的規定。如果有關當事人由此而利益受損的，有關行政機關面臨行政訴訟的風險，有關規范性文件也面臨人民法院的合法性審查。

基本背景

2 012年，甲公司與自然人乙、丙簽署股權轉讓協議，甲公司受讓乙、丙合計持有丁礦業公司60%股權。國土資源主管部門要求甲公司按照《甘肅省國土資源廳關于印發〈甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法實施細則〉的通知》（甘國土資發[2011]272號，以下簡稱272號文）第十五條第一款“探礦權、采礦權人因企業內部控股股東發生變化，變更法定代表人的，無論企業名稱是否發生變化，均應辦理礦業權轉讓審批登記手續”的規定，辦理采礦權轉讓審批登記手續。

咨詢問題

采礦權人內部控股股東發生變化，變更法定代表人的，是否必須按照采礦權履行采礦權轉讓審批手續？

采礦權人企業名稱變更是否需要履行審批手續？

法律分析及結論

1.關于采礦權人內部控股股東發生變化，變更法定代表人的，是否必須履行采礦權轉讓審批手續？

（1）對于礦業公司股權變更是否需要進行礦業權轉讓審批的問題，我國現行法律、法規未作出明確規定

《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》、《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》（國土資發[2000]309號）等規范性文件都沒有將采礦權人股東變更作為采礦權轉讓的一種形式，并要求采礦權人履行審批或備案義務。

《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號）第15條規定：有下列情形之一的，采礦權人應當在采礦許可證有效期內，向登記管理機關申請變更登記：（一）變更礦區范圍的；（二）變更主要開采礦種的；（三）變更開采方式的；（四）變更礦山企業名稱的；（五）經依法批準轉讓采礦權的。

由此可見，《礦產資源開采登記管理辦法》第15條也沒有將采礦權人股東發生變更列為需要履行變更登記的法定情形。

（2）采礦權人股權發生變化并非采礦權主體發生變化

《礦產資源法》第六條規定：“已取得采礦權的礦山企業，因企業合并、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形而需要變更采礦權主體的，經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦”。筆者認為，礦產資源法確立了主體變更是采礦權轉讓的認定標準，判斷采礦權轉讓的標準不是采礦權人股東變更或控制權的變更。礦業公司股權轉讓與礦業公司礦業權轉讓是兩種不同的法律行為。

股權轉讓與采礦權轉讓在轉讓主體、轉讓標的、轉讓條件、轉讓合同生效要件、登記管理機關、納稅主體及繳納稅種、適用法律等方面都有明顯不同。

（3）地方規范性文件不具有設定行政許可的法律效力

采礦權轉讓審批是由法定機關依照法定程序而實施的行政許可行為。根據《行政許可法》的規定，在法律、行政法規和地方性法規沒有設定行政許可的情況下，只有省級政府規章可以設定行政許可，除此之外，其他規范性文件一律不得設定行政許可。272號文作為甘肅省國土資源廳制定的規范性文件，沒有設定行政許可的權力，其第十五條第一款規定：“探礦權、采礦權人因企業內部控股股東發生變化，變更法定代表人的，無論企業名稱是否發生變化，均應辦理礦業權轉讓審批登記手續”沒有上位法依據。

（4）最高人民法院公布諸多案例表明礦業公司股權轉讓并非礦業權轉讓

《中華人民共和國最高人民法院民事判決書》(2012)民一終字第98號表明，以轉讓公司及股權的方式實現企業資產轉讓的，不違反國家強制性規定。

《西藏國能礦業發展有限公司與薛夢懿、薛夢蛟等股權轉讓糾紛二審民事判決書》（2014）民二終字第205號強調：“西藏政府礦產管理意見”（注：《西藏自治區人民政府關于進一步規范礦產資源勘查開發管理的意見》第二、(七)、6.規定:“持有礦業權的企業申請辦理股權變更登記的,須憑國土資源管理部門出具的礦業權轉讓批復文件到工商行政管理部門辦理”）不屬法律法規范疇，不是認定合同效力的依據，案涉合作協議的效力認定不受其約束。

（5）272號文涉嫌與上位法沖突而無效

《甘肅省礦業權轉讓管理辦法》（甘政辦發〔2014〕168號）第四條規定：“有下列情形之一的，礦業權人必須提出礦業權轉讓申請，經審查批準后辦理礦業權轉讓審批和變更登記手續。（一）礦業權出售給其他法人；（二）因股權結構發生變化，企業法人名稱或法定代表人發生變化；（三）將礦業權作價出資、入股；（四）礦業權企業被收購、兼并、上市、重組改制；（五）因礦業權贈予、交換，礦業權人發生變更的。”據此，自2014年9月19日起，甘肅省政府將“因股權結構發生變化，企業法人名稱或法定代表人發生變化”視為礦業權轉讓，進而要求辦理礦業權轉讓審批及變更登記手續。

但是，該文件存在兩個問題。第一，從法律效力看，該文件并非政府規章，僅屬于省級政府規范性文件，不符合《行政許可法》關于只有省級政府規章才能設定行政許可的規定。第二，該文件中的“因股權結構發生變化，企業法人名稱或法定代表人發生變化”內容已經被《甘肅省人民政府辦公廳關于印發〈甘肅省礦業權轉讓管理辦法〉的通知》（甘政辦發〔2016〕169號）所刪除。

因此，可以推斷2011年10月12日公布實施的272號文第十五條第一款對于“因企業內部控股股東發生變化，變更法定代表人的，無論企業名稱是否發生變化，均應辦理礦業權轉讓審批登記手續”的規定，已經與2016年新頒布的《甘肅省礦業權轉讓管理辦法》發生了沖突。

綜上，無論是從下位法不能違反上位法、新法優于舊法的法律原則，還是從依法行政角度看，礦業公司內部控股股東發生變化導致變更法定代表人而被要求按照272號文規定履行采礦權轉讓審批的，這沒有法律依據。

2.采礦權人企業名稱變更是否需要履行審批手續？

變更礦山企業名稱的，采礦權人應當在采礦許可證有效期內，向登記管理機關申請變更登記。但是，根據《礦產資源開采登記管理辦法》第十五條之規定，采礦權人轉讓變更和采礦權人企業名稱變更是兩種不同的行政許可，履行不同的審批程序。

有關建議

如果有關行政機關將不應履行采礦權轉讓審批的行為而強制要求履行，或者將本應適用礦山企業名稱變更的變更登記程序而強制要求履行轉讓審批的，采礦權人有權針對行政機關的該等行政行為提出行政復議或行政訴訟。

需要特別注意《行政訴訟法》第五十三條之規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。前款規定的規范性文件不含規章。

在我國全面推進依法治國的大背景下，地方礦業權登記管理機關依據地方政府或自身制定的所謂將礦業公司股權轉讓視為礦業權轉讓的規范性文件（并非規章）對礦業公司股權變動實施監管的，如果有關當事人或礦業公司提起行政訴訟，則有權同時要求受訴人民法院對地方規范性文件進行合法性審查。

范小強律師，吉林大學法學學士，河南大學民商法碩士，北京市雨仁律師事務所礦產能源部副主任。主要法律服務領域包括涉礦股權投資、礦產能源公司法律顧問、商事訴訟等。