中國農村土地流轉問題與對策的調查研究
——基于廣東省農地流轉調查分析

王圳欽，方茂揚

農業、農村、農民

中國農村土地流轉問題與對策的調查研究
——基于廣東省農地流轉調查分析

王圳欽，方茂揚

農村土地作為農業供給側結構性改革的核心要素，農地流轉問題是“三權分置”的關鍵性問題?；趶V東省農地調研，農村土地流轉的問題存在農戶參與熱情不高，產權流轉不了解擔心受損，土地規模小和零散，土地流轉期限短，土地流轉程序不規范且糾紛多，主要原因是農村土地流轉市場化不足,產權殘缺,農戶的權利屢遭侵害,現有的土地換保障制度弊端甚多。因此，明晰產權，加強頂層設計，完善保障制度，逐步取消“土地換保障”模式，大力宣傳推廣農村土地承包經營權抵押貸款。

農村土地；經營權；流轉

一、引言

“土地是財富之母”，農村土地作為農業供給側結構性改革的核心要素，激活農村土地流轉，對農地優化配置、農業增效民增收和農村發展具有關鍵性的作用。農村土地流轉一直以來都是政府和社會關注的熱點。2015 年 11 月 2 日印發的《深化農村改革綜合性實施方案》，強調落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。2016 年印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》更加明晰“三權分置”模式，“三權分置”的改革重點，將重在放活經營權，在于經營權的物權化，在于物權化和契約化需要依靠農地的貨幣化和市場化。因此，“三權分置”改革中的經營權如何實現流轉成為關鍵性問題。農地流轉屬于“市場化”的農地經營權交易行為;農地的流轉只是農戶對于農地經營權的交易行為，而不是對于農地完整產權的交易行為。農地流轉問題是一個相當復雜問題，不是單純土地要素的市場交易，不是土地供需雙方直接談判和自由交易的結果，而是需要經過政府和集體的居中協調，而是包含了地緣、親緣、人情關系在內的特殊市場，有其特殊的市場邏輯。基于此來思考中國農村土地流轉面臨問題及對策。

二、中國農村土地流轉的問題—廣東省農地流轉調查分析

課題組在廣東省內發出 500 份問卷調查，收回有效問卷465 份，在分析中國農村土地流轉現狀及問題時，我們采用上述調研數據作為支撐說明。

（一）農村土地流轉的問題

1.農村土地流轉方式呈現多元化，但農民參與積極性不高

近年來，農村土地的流轉方式日益出現多元化，雖然大都還是以租賃和轉讓為主，但是現在越來越多的地方開始出現租賃、入股、互換等流轉方式共存，而且農民參與熱情不高。在廣東省調查分析中，農戶所在村現有的土地流轉的方式，數據表明合計有 81.91%的農戶沒有參與過農村土地流轉，其中 51.76%的農戶不了解也不參與土地流轉，而土地流轉方式中出租占 67.84%，其他方式比較少。

2.農民對產權流轉不了解，擔心轉讓就會受損

當前，絕大部分農民寧愿閑置土地甚至到拋荒也不愿流轉，擔心土地流轉出去后因產權糾紛等問題會造成他們失去這方面的利益。在土地的產權性質與農村土地經營權與所有權之間的區別的問題，絕大多數比例的農戶對土地產權的性質不了解，而在經營權與所有權有何區別問題上仍然有 36.18%的農戶混淆了概念，而在自己家自留的宅基地和承包的土地的產權性質與對產權的態度上我們可以看出現代農民對于農地產權性質的迷茫與明晰產權的渴望。在調查中，38.19%的農戶的權利曾受到過侵害，因此帶來心理上的不踏實與征地過程中財產、人身安全、公民權利上被侵犯的情況。這種模糊不清的產權關系不利于土地資源的優化配置，從而阻礙了農村集體土地的流轉。

3.農民人均土地資源規模小且零散，土地流轉期限短

土地承包到戶后，農民都是分散擁有幾塊規模不大的田地，導致他們在參與流轉時處于不利地位，在價格談判上不占主導權，所以農村土地的流轉非常難。在廣東省調查中，人均農地占有 0.5～0.8 畝，而且一個農戶家庭擁有至少 3 塊不同地方的土地。農民在流轉土地時，一般都會流轉期限短，而且大都只流轉給身邊的農戶。在廣東調研中，多數是親戚間土地托管，出租租金比較低，出租時間比較短，通常 2-3 年間，流轉中多數沒有簽訂流轉合同或協議，且多數農村在發包土地時，并沒有正規的承包協議和承包證書，所以存在流轉出去的土地收不回來的風險，導致農民不輕易流轉自身土地，即使流轉也是轉給身邊的農戶，且期限短，這樣才顯得安全。

4.農村土地承包經營權抵押貸款難

目前，廣東在梅州云浮肇慶等地都開展了農村綜合經營體制改革，實施了農地確權和承包經營權抵押貸款。但在三地調查中，83.92%的農戶沒有參與過農村土地承包經營權抵押貸款業務，參與過的農戶僅僅占受訪農戶的 9.05%，比例之低令人深思；71.86%受訪農戶認為宣傳力度不夠，很多農戶根本不知道有此類業務的存在；73.37%受訪農戶擔心缺乏法律保障，抵押土地難以贖回。

5.土地流轉程序不規范且糾紛多

大多數農民在流轉土地時只有口頭協議，很少人去簽訂合同，即便有簽訂合同也只是極其簡單的協議書，協議里沒有明確各項條款，糾紛時有發生，很難追究其責任。且流轉價格也是爭議不斷，并沒有特定的土地流轉評估機構，也就是沒有確定的價格體制，由于農民因地少且零散處于價格談判時的不利地位，而機構組織便以此為由說不易機械化操作在壓榨土地流轉價格，導致糾紛不斷。

三、農地流轉不暢的原因分析

（一）農村土地流轉市場化不足，自耕地與拋荒地多

目前，我國農業市場化程度比較低，大概為 60%左右，其中，農地的市場化程度最低，處于不足 10%非市場化階段。大多數農戶對于承包的土地的管理只有自己耕種這一種選擇，甚至有10.05%的農戶承包的土地荒廢，其中農作物多年來處于低位的價格與出賣勞動力所獲得的工資形成巨大差距是一個重要原因，另外，在大多數山區里，由于地理環境的限制，農地分割支離破碎，無法取得集約化效益也是一個重要原因，還有因為自然災害導致農作物欠收等種種原因。

（二）產權殘缺帶來一系列負面影響

農戶的擔憂與提出的建議與我們研究的方向不謀而合，產權殘缺是土地收益分配權實現的巨大障礙。一是所有權收益得不到保障，二是承包權收益受到侵蝕，三是使用權收益受到掠奪，四是土地轉讓收益和增值收益分配在理論和政策上界定不清,法律依據不足。

（三）農戶的權利屢遭侵害

在產權不明晰的格局下，地方政府征地過程中，強行征地侵害了農戶財產權利，破壞了農戶生產經營計劃，而征收補償款過低則侵害了農戶的經濟權益。

（四）現有的土地換保障制度弊端甚多

首先無法做到城鄉社會保障制度一體化，城鄉戶籍二元化帶來的子女教育，工作機會等問題極大削弱了換來的保障紅利，而有些地方簡單粗暴地以城市戶籍與住房換取農地后，忽略了農戶后續的保障工作，沒有將失地農民納入城鎮居民養老與醫療保險體系，農民進城后的就業問題也被擱置一旁。

四、農村土地流轉的對策

（一）明晰產權，推動農村產權制度改革

農地作為一種重要的生產要素，推進農地流轉，實現農地資源的貨幣化、市場化和資本化運行，激發農地資源優化配置，提高農地全要素生產率，充分利用土地資源，并且為農民拓寬融資渠道顯得尤為重要，而推進農地流轉，首先要解決的問題是明晰產權，推動農村產權制度改革。

（二）加強頂層設計，掃清法律障礙

我們認為，農村土地產權的確定與交易制度應有獨立的，從上至下的頂層設計，政府在其中扮演的角色應該是裁判員，提供交易的平臺與場所，保障農地流轉交易市場順暢運轉，減少行政干預的力量，一方面應該嚴打產業資本進入農地流轉市場投機倒把，另一方面，在嚴守 18 億畝耕地不變的底線下，為農地流轉市場掃清法律障礙，鼓勵更多農戶參與農村土地產權改革中。

（三）明晰產權，完善保障制度

有 81.91%的農戶迫切希望能明晰產權，逐步修改完善農村土地產權制度的相關法律法規以適應經濟社會發展需要，改進農村產權界定的體制機制和土地承包經營權價值評估，以市場化的運作打破行政干預的力量，讓農戶自主參與到農地流轉市場當中，同時，應完善農村保障制度，確保農民進城后有相對應的保障制度保障其生活和工作的權利。

（四）逐步取消“土地換保障”模式，保障失地農民權益

我們認為：應發揮政府的作用，逐步取消“土地換保障”模式,將失地農民納入統一的城鄉社會保障體系，強化就業培訓和安置,鼓勵失地農民以新的就業身份進入社會保險體系，強化土地使用和流轉中的政府監管,切實保障失地農民利益，同時，盡快推進農村養老保險制度的展開，改革現有農村醫療保險制度。

（五）指定獨立主管部門，大力宣傳推廣農村土地承包經營權抵押貸款

國家應指定獨立主管部門，隸屬于農業發展銀行，由該主管部門制定農村土地承包經營權抵押貸款的相關法律與總則，掃清現有法律障礙，各地農村金融機構的農村土地承包經營權抵押貸款業務由其監管，各地農村金融機構可遵循總則一致，細節差別化的原則設計與當地實際情況相符合的抵押貸款制度。

[1]孫憲忠,張靜.推進農地三權分置的核心是經營權物權化[N].光明日報理論版，2017-2-14.

[2]方茂揚.中國農地產權缺陷與契約化設計[J].湖北經濟學院學報,2016，（03）:46-51.

[3]劉芬華. 是何因素阻礙了中國農地流轉———基于調研結果及相關觀點的解析[J].經濟學家,2011，(02):83-92.

[4] 孫圣民,孟愈飛.當前農村土地流轉的制度背景、影響因素、模式與展望：一個文獻評述與政策解讀[J].理論學刊，2015，(12):37 －45．

[5]羅必良.農地流轉的市場邏輯——“產權強度—稟賦效應—交易裝置”的分析線索及案例研究[J].南方經濟,2014，(05):1-23.

[6]中國經濟增長與宏觀穩定課題組,張平,劉霞輝,張曉晶等.資本化擴張與趕超型經濟的技術進步[J].經濟研究，2010，（05）:04-21.

F321.1

B

1008-4428（2017）06-03-02

廣東省大學生創新創業訓練項目“農村土地金融制度改革的調查研究”（項目編號：201511540043）階段性成果。

王圳欽，男，廣東金融學院經濟貿易系金融經濟學專業學生；

方茂揚，男，指導老師，副教授，廣東金融學院粵桂農村金融與民生金融協同創新中心主任。