論礦產資源開發中農民權益保護的法律途徑

游訓龍

（湖南人文科技學院，湖南 婁底 417000）

論礦產資源開發中農民權益保護的法律途徑

游訓龍

（湖南人文科技學院，湖南 婁底 417000）

礦產資源是進行社會生產發展的重要物質基礎，現代社會人們的生產和生活都離不開礦產資源。我國人口增長和經濟發展必將帶動礦產品需要量和產量的穩步增長。礦業資源開發在消耗大量資源的同時，又產生了大量的廢水、廢氣和廢渣，對我國脆弱的環境帶來了巨大的壓力，給農民權益造成了較大的損失。因而，礦產開發中尋找維護農民合法權益的法律途徑成為一個重要問題。

礦產資源開發；農民權益保護；法律途徑

礦產資源是進行社會生產發展的重要物質基礎，現代社會人們的生產和生活都離不開礦產資源。我國人口增長和經濟發展必將帶動礦產品需要量和產量的穩步增長，礦業資源開發在消耗大量資源的同時，又產生了大量的廢水、廢氣和廢渣，對我國脆弱的環境產生了巨大的壓力，給農民權益造成了較大的損失。因而，礦產開發中尋找維護農民合法權益的法律途徑成為一個重要問題。

一、礦產資源開發是社會生產發展的重要物質基礎

1.礦產資源是自然資源中的一種對人類有重要作用的資源，它是指經過地質成礦作用，使埋藏于地下或出露于地表、并具有開發利用價值的礦物或有用元素的含量達到具有工業利用價值的物質。礦產資源是進行社會生產發展的重要物質基礎，現代社會人們的生產和生活都離不開礦產資源。新中國成立以來，我國在礦產勘查上投入巨大，探明了大量的礦產資源，礦產資源開發得到全面持續發展，形成了一大批保證我國經濟建設所需要的有色金屬原料基地。我國金屬礦產的一個重大特點是共伴生礦多。

2.我國人口增長和經濟發展必將帶動礦產品需要量和產量的穩步增長，人民生活和礦業開發在消耗大量資源的同時，又產生了大量的廢水、廢氣和廢渣，這對我國脆弱的環境又產生了巨大的壓力。礦產資源是一種十分重要的非再生自然資源，是人類社會賴以生存和發展的不可或缺的物質基礎。它既是人們生活資料的重要來源，又是極其重要的社會生產資料。據統計，當今我國95%以上的能源和80%以上的工業原料都取自礦產資源。礦產勘查工作取得了輝煌的成就，為國家探明了大批礦產資源，基本上保證了國民經濟建設的需要，我國固體礦產開發的總規模已居世界第二位。

二、礦產資源開發中給農民帶來的種種問題

礦產資源在開發利用過程中，一方面為社會經濟發展提供了物質基礎，另一方面也給社會經濟帶來了一些不利因素。

1.水資源污染給農民的身心健康帶來了危害。水資源屬于不可再生資源，水資源短缺已經成為許多國家的重要問題，我國也是世界上缺水較為嚴重的國家之一。隨著社會經濟的快速發展，人們對水資源的依賴越來越大，生活用水也在不斷增加。特別是在礦產資源開發時，需要對地下水位上的礦床進行不斷的開采，也要將礦坑里的水及時排干，進而導致地下水面下降幾十米甚至上百米，這對整個礦區周圍的水資源平衡造成了嚴重影響，給礦區周圍農民的生活用水和生產用水缺水。同時，工業廢水不僅給礦區的水資源造成了嚴重的污染，造成了嚴重的經濟損失，而且給礦區周圍農民的身心健康帶來了危害。礦產資源一般都含有砷、汞、鎘、鉛等污染金屬，這些金屬污染了農業用水和河流水庫，農民的農業用水污染源主要來自工業廢水和生活污水面，破壞了魚類及一些養殖的生存環境，給周圍的農民造成的經濟損失達1 000多萬元。農業用水另一污染源來自礦區產生的生活污水，這些生活污水排放量非常大[1]。生活污水未經處理直接排放到河塘、農田，導致河流水面的飄浮物增多，水塘的凈化能力降低，對水資源的科學取用、防災減災及區域可持續發展，保證農民飲用水安全顯得尤為重要。

2.礦產資源開發給農民帶來嚴重的經濟損失。礦產資源開發產生的“三廢”污染了礦區農民的農田。隨著工業和鄉鎮企業的發展污染狀況日趨嚴重。如某市礦產開發由于沒有采取環保措施，直接將廢氣排放到大氣層，造成工廠周圍10公里的農民的200多畝農田、40多公頃的菜地幾乎全部枯死，農作物幾乎全部絕收，引發了礦區的農民聯名向企業索賠事件。另有金屬礦產資源在開發過程中，受該公司工業廢氣的污染影響，該公司周圍的8公頃柑橘不結果或少結果，農民經濟利益受到嚴重損失。同時，由于礦產資源開發的“三廢”污染大氣，嚴重的大氣污染會造成酸雨現象，導致礦區的農田的土壤酸化，給農作物的生長帶來危害。相關資料顯示，某礦區檢測的降水PH均值為8.26，酸雨PH5.39，酸雨率4.72%，而靠近礦產資源開發的工業區降雨呈酸性，酸雨率19.17%。更為嚴重的是，在礦產資源的開發過程中，礦產資源中的礦產廢棄物長期堆放在露天，天長日久，固體廢棄物排入河流，造成河道淤塞，變窄淹埋農田，廢棄物的有害物質向地下滲透，它們污染了土壤、水質，給農業生產帶來很大的危害[2]。如某城市工業廢棄物約300萬噸，向農區排放4.71萬噸。隨著我國礦產資源開發的快速發展，礦產資源開采不僅需要擠占一定的土地，礦產資源的廢棄物對土地資源的破壞。據有關數據顯示，我國每年的礦產資源廢棄物污染的土地達到150萬公頃，每年以一定的速度上漲。

3.礦產資源開發造成了生態系統的失衡。2015年，登記在冊的我國大中型國有礦山超過9 000座，個體開發的礦山達28 000座，一般來說，我國的大中型礦山占地為20公頃左右，小型礦山占地為10公頃。礦產資源的露天開采對其周邊的植被也同樣具有較大的破壞性，礦山還要占用相當數量的森林、草地甚至農田，這不僅破壞了自然界的天然植被，而且沒有采取對天然植被自然修復的措施，當植被遭到破壞后，由于未及時對破壞的植被區域進行恢復保護、復墾還田等措施。植被破壞后，如果沒有采取切實可行的措施，植被破壞的面積有進一步擴大的趨勢，嚴重的還會導致水土流失，破壞生態系統平衡（按照常情恢復還林的時間較長，土地的復耕率一般為10%左右，比發達國家低50%）。我國是一個耕地面積較小的國家，耕地面積約9.6億公頃，且不到全國土地總面積的1/10，我國有13億多人口，人均耕地還不到0.1公頃，不到世界耕地面積的1/3。

4.農民是礦產資源開發過程中的最大受害群體。隨著我國社會經濟發展步伐的加快，礦產資源開發的速度也在急劇上升，礦產資源開發區的農民不僅不能從礦產資源開發中獲得較高的經濟利益，部分礦區農民的生活環境遭到前所未有的破壞，而且礦產資源開發地區的失地農民在不斷增加，一般礦產資源開發公司的礦業用地，采取的處理方式是“重開發，輕農民”，對礦區失地農民實行一次性補償到位，礦產資源開發中，失地農民的利益沒有得到充分保障，只能拿到極低的補償，礦產開發企業卻獲得超額的利潤。由于礦產資源開發把礦區失地農民的補償安置作為礦產資源開發的附屬品，忽視失地農民的可持續性保障利益，使得失地農民還得為礦產資源開發帶來的身體危害埋單，失地農民對礦產資源開發企業采取敵對的態度，這就更加加劇農民與土地之間的矛盾，礦產資源開發公司與農民的矛盾沖突從沒有間斷過，使礦區部分農民的經濟收入降低到貧困線以下，農民的生活質量受到直接影響。因而，礦產資源開發區的失地農民成為了礦產資源開發過程中的最大受害者。分析其中的原因，主要有礦產資源開發地區農民對國家有關礦產資源開發的政策了解不夠，維權意識不強，缺少礦產資源開發對失地農民的收入與支出之間的差額，導致農民生活成本增加，收入出現負增長的現象，可持續性維持基本生活能力減弱等，當自身利益受到侵害的時候，不知道如何運用法律武器來維護正當的權益。

三、礦產資源開發中農民權益保護的法律途徑

1.推進礦產資源開發征收土地工作透明化。推進礦產資源開發征地工作透明化，第一，礦產資源開發要嚴格執行政府關于“兩公告一登記”制度。及時制定按照《國家礦產資源法》規定的土地征收補償、安置辦法，如礦產資源區農民對土地征收補償、安置辦法要求聽證的，相關職能部門要按照規定組織聽證，確保礦產資源開發征地過程中的公開、公正、合法。第二，礦產資源開發要實行陽光操作。政府部門、礦產資源開發商要在現場踏勘、附著物清點等環節，被征地村和地上附著物所有權人（農民）要全程參與，共同核實，現場確認，保障農民的知情權、參與權和監督權。第三，加強對礦產資源開發的風險評估。礦產資源開發在征收土地前，各級地方政府要組織聯合會審，包括對礦產資源開發項目的投資、產值稅收、農民意見訴求等進行深入的調查，全面排查礦產資源的土地征收風險，凡存在對礦產資源開發的信訪維穩、權屬糾紛等問題，任何單位一律不予征收。

2.推進礦產資源開發征收土地管理工作的規范化。在目前國家礦產資源管理體制下，自然礦產資源歸屬于國家所有，礦產資源開發中的探礦權、采礦權必須由國土資源部審批，而礦產資源開發招拍后的探礦權、采礦權的收益分配各級人民政府統一分配。在礦產資源開發區域的農民，一旦土地被礦產資源開發商征收，他們卻只能得到極低的土地補償金。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》規定：“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。”根據《決定》，農民所屬承包地下的礦產資源開發也要參照上述決定執行。礦產資源開發屬于非公益性的事業，當礦產資源開發涉及征收農民的土地時，就要按商業土地開發的法律條文來處理，國家規定商業土地的開發，允許農民依法通過多種方式參與開發經營[3]。為了使農民在礦產資源開發中經濟收入不受損失，必須做到以下幾點：第一，礦產資源開發要實行補償款預存制度，為此，政府要制訂《實施征地補償款預存制度試行辦法》。第二，礦產資源開發商要在政府財政部門設立征地補償款賬戶，在人力資源和社會保障部門設立社會保賬專戶，如果礦產資源開發兩項費用沒有落實的，一律不予報批征收農民土地。第三，嚴格礦產資源征收土地補償標準。政府要制定統一礦產資源年產值標準和農村綜合地價標準，根據市場需求，及時提高農民土地補償費、農民安置補助費。第四，加強礦產資源開發補償費使用管理。政府要嚴格遵守設立的專戶存儲、專賬管理、專款專用的原則，在礦產資源開發中要做到專款規范管理，統一結算，每月公開一次專款使用情況，并接受農民的監督。

3.推進礦產資源開發中的補償安置多元化。根據《礦產資源法實施細則》第21條的規定：“探礦權人取得臨時使用土地權后，在勘查過程中給他人造成財產損害的，對耕地造成損害的，根據受損害的耕地面積前三年平均年產量，以補償時當地市場平均價格計算，逐年給予補償，并負責恢復耕地的生產條件，及時歸還；對耕地上的農作物、經濟作物造成損害的，根據受損害的耕地面積前三年平均年產量，以補償時當地市場平均價格計算，給予補償等。”因此，政府要出臺被征地農民基本生活保障和社會保障制文件，根據農民的生活實際解決農民安置問題。第一，采取礦產貨幣安置措施。礦產資源開發征收農民的土地補償，按照城區內土地征收標準執行，地上民房征收以第三方評估的價格為依據。第二，制定還建礦產資源安置政策。礦產資源開發可以采取實行先安置農民后再征收土地房屋，做到拆遷一棟再補償一棟，超過部分按實際成本價補償。第三，實行礦產資源開發留地安置。政府可以按照人均最低標準，先預留一些商業經營用地，由村組集體統一開發建設，開發所得的收益按農民人均分紅。第四，采取礦產資源開發養老保險安置。凡農民男年滿60周歲、女年滿55周歲，按照政府制定的統一標準一次性購買農村養老保險。

[1]劉宗碧.原生態文化研究的方法及其反思[J].昆明理工大學學報，2012，(2).

[2]尚時路.資源開發中的生態補償[J].中國發展觀察，2005，(2).

[3]陳麗麗.社會主義新農村建設與農民權益保障問題[J].經濟縱橫，2008，(2).

[責任編輯 陳 鶴]

D923

A

1673-291X（2017）22-0195-03

2017-02-18

“湖南新農村建設背景下的礦產資源開發與法律治理研究”階段性成果（1011179B）

游訓龍（1964-），男，湖南邵陽人，教授，碩士研究生，從事農村法治、農村區域發展研究。