海關稽查服務外包：風險與實現路徑

王瑜

海關稽查服務外包：風險與實現路徑

王瑜

海關稽查作為海關監管力量的重要一環，通過對進出口經營企業的后續監管，強化海關監督管理職能。然而面臨著日趨復雜的監管環境與海關稽查人力不足的矛盾，通過海關稽查服務外包可以有效提升海關稽查工作的效率和效益。本文首先分析了海關稽查服務外包面臨的矛盾，然后分析了海關稽查服務外包存在的風險，最后，基于前文的研究，提出完善海關稽查服務外包的路徑。

海關稽查；服務外包；社會中介機構

一、引言

隨著我國對外貿易的不斷發展，海關業務量逐年增大，走私犯罪份子也愈加狡猾，導致我國海關所面臨的外部執法環境極其復雜，執法難度越來越高，嚴密監管與高效運作的矛盾也越來越突出，因此對海關稽查的理念提出了新的要求：既要簡化和規范手續，提高服務水平和通關效率，又要做好隨之而來的風險防范工作，履行好海關稽查職責；既要讓守法企業得到公平公正的待遇，又要最大限度地壓縮不法企業的生存空間，促進企業自律守法，營造規范有序、公平競爭的環境。

在海關內部資源有限的情況下，通過吸納外部有實力的機構共同參與到海關稽查監管工作顯得十分必要。2008年海關總署稽查司啟動海關稽查引入社會中介機構試點工作以來，海關稽查引入社會中介機構已有近十年的嘗試，雖然在實踐中取得了不少長效，但在推進海關稽查服務外包的工作中還存在一系列亟待解決的問題。

二、海關稽查服務外包面臨的矛盾

（一）政府傳統職能與新型職能之間的矛盾

政府職能的轉變和市場經濟的發展為社會中介機構的成長提供了適當的發展平臺，而社會中介機構的成熟和完善也反過來促進政府職能的進一步轉變，兩者相輔相成，形成了一個良性發展體系。

目前，我國包括所得稅納稅申報鑒證、政府建設項目審計等一些政府管理領域的事務也廣泛的聘請社會中介機構協助工作。海關作為政府管理部門，也應順應經濟體制改革和政府職能轉變的要求，積極與社會中介機構合作，豐富和拓展海關履行職能的手段和方式，從而推動海關從管理型向服務型的轉變。

（二）龐大業務量與稽查人力不足的矛盾

當前，不斷增長的業務量與海關稽查人力資源不足之間的矛盾日益突出，海關稽查工作面臨著要求更高、難度更大、任務更重的嚴峻挑戰。根據《現代海關制度第二步發展戰略規劃》的目標，到2010年，企業守法率要達到95%，企業稽查的年度整體覆蓋企業率要達到5%，企業稽查的年度業務覆蓋面要達到15%，企業稽查的有效率要達到20%，面對上述繁重任務，許多傳統的工作方法已經不能適應新形勢的需要，在這種形勢下，借助稽查服務外包，一方面可以充分利用社會資源加強海關管理，緩解海關稽查人力資源不足的矛盾；另一方面，可以借助社會中介機構的專業化優勢，豐富海關稽查方法和技能，提高稽查工作效能。

（三）內部專業化人才與外部人才配合的矛盾

面臨稽查工作的日趨復雜，稽查業務量的增加，現有稽查隊伍的知識結構、業務能力和綜合素質并不能滿足海關實際監管業務的需求，海關稽查工作中還存在專業化人才短板的現實問題。當前海關稽查開展的情況不容樂觀：在部分關區，每年實地稽查的企業數量過低，甚至僅占該關區企業總數的10%左右，即大多數企業沒有被稽查到；在這些企業當中，有的甚至是三無企業或者管理相當不健全的企業；有些企業雖然有違法違規的嫌疑，但因為時間過長超過了海關稽查監管的年限，海關已經無權追查。通過稽查服務部分外包，借助社會中介機構的專業知識和技能，可以對被稽查人整體情況進行專業化深度分析，這對于全面、準確地掌握被稽查企業的整體經營情況調查并發現違法違規線索，整治違法違規行為，提高海關監管的效能大有裨益。但是如何對稽查的任務進行合理分配，既要保持海關在稽查工作中的主動權，又要將一些非核心工作內容委托給專業的會計師事務所，保證兩者之間力量的合理搭配和匹配，是需要解決的現實矛盾。

三、海關稽查服務外包的風險

（一）社會中介機構人員業務能力不足

海關稽查工作比傳統的財務審計工作專業性強。傳統的財務審計主要針對企業的經營狀況發表結論，重點關注企業資金流；而海關稽查工作則是針對企業的進出口業務合法性進行核查驗證，重點關注資金流和貨物流。實踐來看，中介機構對海關法律法規知識不熟悉、也缺乏工作經驗，只是在查賬等傳統領域中專業較強；但遇到歸類、審價等海關業務性較強的工作時，就會暴露出他們的短板。如因中介機構業務能力不足，造成遺漏問題導致稽查組做出錯誤的結論，這個問題不容忽視。因此，海關選擇中介機構要格外注意對中介機構資質的考察。

（二）泄露商業秘密引發行政訴訟風險

在稽查過程中，由于工作需要，根據《稽查條例》第十三條，行政相對人應當配合海關稽查人員執行公務，如實提供資料和證明材料。《海關法》也規定了海關稽查人員有保守企業的商業秘密的義務。但是，中介機構對其人員的管理比較寬松，人員流動性大，責任意識比較弱。不管是出于謀求利益的故意，還是無意中的過失，如果中介機構人員泄露了被查企業的重要技術資料，給企業帶來重大損失，海關難逃其咎，需承擔相應的責任，甚至會面臨行政訴訟的風險。

（三）海關稽查外包的廉政風險防范問題

1.中介機構的廉政風險

目前，海關對于中介機構參與稽查工作的支付標準與社會審計市場支付情況相比，相對是比較低的。在傳統審計市場相對飽和的今天，開辟新業務、拓展新客戶逐漸成為中介機構的戰略目標。中介機構愿意以如此低的價格承接海關業務，更多的是希望通過海關這個平臺接觸到更多的客戶，并試圖開發這些客戶成為長期服務的對象。因此，海關稽查引入中介工作就有可能導致中介機構因高額利益驅使與企業建立合作關系，對海關背信棄義，幫助企業出謀劃策、與企業聯合舞弊，使海關的稽查工作陷入被動局面。

2.海關自身管理的風險

對中介機構的準入資質的評估，從具有入圍條件的中介機構中選擇委托對象，海關評估中介機構審計結論應該依據什么標準等等，海關在每一個環節都具有決定性作用。盡管在試點過程中未出現任何違規的事情，但隨著借助中介機構開展稽查工作范圍的擴大，如何有效防范潛在的風險，值得思考與重視。

（四）對中介機構的法律責任追究問題

海關在引入中介機構協助海關稽查方面，相關的法律和配套制度規范還不健全。社會中介機構業務水平參差不齊，且前面所提到的風險而產生的法律責任，海關也缺乏有效的控制約束手段，責任追究機制也還沒建立，海關總署可盡快制定有關的法律規定，加強與社會中介機構行業自律性組織（如中注協）的聯系，聯合制定有關的工作規定，盡快出臺有關的法律、規章制度。

四、完善海關稽查服務外包的路徑

結合實踐中存在的問題，海關稽查引入社會中介機構還應從遵循市場經濟規律出發，在堅持海關主導的大前提下，充分調動企業的意愿和社會中介機構的熱情，通過政策引導、法律法規配套、行業規范和制度保障多角度來完善海關引入社會中介機構協助稽查工作的制度，推動該項工作的健康發展。

（一）健全法律法規體系，完善工作程序

海關總署需要出臺操作層面的相關規定，確保引入中介機構參與稽查工作有序、規范和有效開展。操作實施細則的制定應以防控風險為目的，以確保工作質量為重點，以便于操作為原則。同時在具體條文的制定上，應充分考慮以下因素，確保可操作性：一是明確引入社會中介機構的法律定位以及其審計結果的法律效率；二是賦予社會中介機構一定的查閱、詢問、復制權，確保其工作有效開展；三是合理界定海關和社會中介機構雙方的權利和義務，明晰責任；四是明確社會中介機構的責任追究情形；五是明確對具體引入適用范圍和情形，以及具體組織實施的規程；六是建立社會中介機構引入、退出機制和具體的操作辦法，明確對社會中介機構相應的監督和管理規范等。

在具體執行程序上，首先應研究建立海關稽查工作保密制度，防止社會中介機構與企業串通舞弊，防范執法風險；其次要建立科學的社會中介機構的選擇制度，確保委托過程的公正、公開，防范廉政風險；再次進一步規范費用支付制度，在海關委托模式下，參考行業協會提供合理的費用標準，建立各直屬關統一的費用支付標準，同時強化對社會中介機構工時審查，防范相關財經審計風險。海關要對稽查結果進行復核，經海關復核認可后，海關下達稽查結論，作為對被稽查人做稽查處理決定的參考依據，然后海關對存在問題的企業下達處罰決定。如果發現被稽查人涉嫌違法、走私等重大問題，海關應按照規定程序重新進行取證工作，以保證證據的真實可靠性和決定的合法性。

（二）合理篩選有資質的中介機構

健全社會中介機構的遴選工作機制，建立一套由社會中介機構申請、當地協會審查推薦、所在地海關實地審查、稽查部門會同相關職能部門共同審定的標準程序，形成公開、公平、公正的引入機制。

對社會中介機構的合理篩選包括三個方面：第一，拓寬中介機構的地域范圍。全國的中介機構都可以提出申請，只要符合規定條件就予以確認。第二，集中選擇。集中由海關總署選擇，各地海關可以從海關總署已確認的中介機構中挑選。這樣可以從更廣的范圍內來挑選中介機構，還可以提高全國范圍的統一性和確認工作的權威性，又可以方便對被選擇的中介機構進行集中業務培訓。第三，公告和確認程序。通過發布公告，把海關引入中介機構的要求公開告知社會，確保公開透明，吸引更多的中介機構加入到服務外包工作中來。在海關決定聘用的中介機構后，還必須把名單向社會公示，既便于公開接受監督，也便于企業了解中介機構的名單，便于稽查時選擇。

（三）加強對中介機構的監督管理和培訓

加強與行業協會的緊密合作，充分發揮其監督作用，并加大對社會中介機構的日常管理。一是聯合協會出臺有關引入社會中介機構的工作規范，明確雙方的職責和義務，初步建立責任追究制度，形成對社會中介機構有效約束機制；二是通過協會推薦資信良好的社會中介機構協助海關稽查工作，同時委托協會做好相關的對已引入社會中介機構的經營和執業狀況的審查，掌握好社會中介機構的風險狀況；三是根據海關稽查工作標準，與行業協會聯合研究出臺海關稽查引入社會中介的標準，從而提高稽查工作的質量；四是聯合協會建立一套對社會中介機構工作質量考評監督的監督機制，從社會中介機構的工作質量、執業能力、配合程度、職業道德等方面對其進行鑒定，并列入社會中介機構的資信考核內容，逐步建立優勝劣汰機制。

為了提高社會中介機構從業人員的執業水平，必須創新培訓方式，將對社會中介機構的培訓工作常態化、科學化和系統化，使社會中介機構的業務素質能全面滿足海關稽核查工作的需要，在具體培訓方式上，采取海關和社會中介機構雙向培訓機制，推動海關人員和社會中介機構人員業務素質的提高。同時探索建立人員資質認證制度，提高海關引入社會中介機構準入門檻，參照注冊會計師、注冊稅務師的管理模式，依托行業性自律組織，打造一支專門為海關工作服務的專業化隊伍，以更好地發揮社會中介機構的作用。

（四）齊抓共管，加強協同治理

海關的主導地位主要體現在制定規范、指揮決策和海關行政執法權的獨立性。中介機構必須按照海關的工作要求開展工作。如果海關發現中介機構的工作有偏離，中介機構應該按照海關要求改正，按海關要求開展工作；中介機構只能提供稽查結果，不能下達處罰決定。海關應認識到中介機構的作用，在利用中介機構稽查的同時做好稽查結果的復核，更好的發揮中介機構和海關合作的優勢。

只有海關、中介機構、企業三方實現共贏，三方合作才能穩定持續下去。通過三方合作，海關可以解決稽查人員缺少和稽查業務能力不足的問題，提高海關稽查效率；企業可以更加便捷的進行進出口活動，贏得通關便利，還可以改進自身管理；中介機構可以獲得稽查報酬，提高知名度，增強業務能力。

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F752.55

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1008-4428（2017）08-15-03

王瑜，女，安徽人，上海海關學院博士，研究方向：海關稽查管理，海關企業管理。