該如何走出“壓力型體制”（焦點(diǎn)話題）

楊雪冬

集中力量辦大事是我們的優(yōu)勢(shì)，這當(dāng)中，科學(xué)規(guī)劃、合理安排、分類施策、精準(zhǔn)執(zhí)行的每一步都很重要。如果整個(gè)鏈條出現(xiàn)脫節(jié)，效果就會(huì)打折扣，甚至有時(shí)會(huì)好心辦出錯(cuò)事。我們需要清醒地看到，我們的體制機(jī)制中還存在一些深層次短板和不足，社會(huì)需求的多樣化、利益的固化有時(shí)會(huì)制約最大公約數(shù)的有效達(dá)成，極大影響工作效果。

壓力型體制的基本機(jī)制

上個(gè)世紀(jì)90年代一些中國學(xué)者通過研究縣鄉(xiāng)政治運(yùn)行提出的“壓力型體制”，對(duì)我們思考當(dāng)下制度運(yùn)行中存在的體制機(jī)制問題依然富有啟發(fā)意義。壓力型體制是用來形容當(dāng)下體制運(yùn)行的一個(gè)概念，生動(dòng)地揭示了一項(xiàng)具體決策在執(zhí)行過程中，是如何被層層放大要求，提高指標(biāo)，在動(dòng)員行政資源，提升行政效率的同時(shí)，誘發(fā)執(zhí)行者行為失當(dāng)，甚至為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)要求而與行政對(duì)象產(chǎn)生沖突的過程。

壓力型體制有三個(gè)基本機(jī)制：第一是數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制。體現(xiàn)為確定政策目標(biāo)后，相關(guān)部門會(huì)將目標(biāo)量化分解，通過簽訂責(zé)任書的形式層層下派到下級(jí)組織以及個(gè)人，要求其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。第二是各部門共同參與的問題解決機(jī)制。或者是各部門的常規(guī)工作要圍繞政策目標(biāo)進(jìn)行安排，或者是各部門抽調(diào)人員或者整個(gè)部門一起行動(dòng)完成來自上級(jí)的臨時(shí)性任務(wù)或工作。第三是以否決方式為核心的多層次評(píng)價(jià)體系。對(duì)于完成指標(biāo)任務(wù)的組織和個(gè)人，可給予物質(zhì)和精神等方面的激勵(lì)，但是一些重要任務(wù)實(shí)行的是連帶性的“一票否決”。一旦該項(xiàng)工作無法達(dá)到要求，就會(huì)直接影響到對(duì)該部門全年工作的評(píng)價(jià)，乃至個(gè)人的發(fā)展。

這個(gè)概念最初是用來描繪中部地方實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的工作機(jī)制，但是隨著調(diào)研范圍的擴(kuò)大和深入，研究者發(fā)現(xiàn)它既不是一個(gè)地域性現(xiàn)象，也不是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的獨(dú)有現(xiàn)象，更不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展某個(gè)階段的特有現(xiàn)象，而是一個(gè)廣泛存在于各地各領(lǐng)域的制度化現(xiàn)象。在許多情況下，我們看到一些地方和部門為了爭取各種榮譽(yù)稱號(hào)，都會(huì)以高強(qiáng)度動(dòng)員的方式短時(shí)間內(nèi)取得工作效果。一些地方打著改革創(chuàng)新旗號(hào)，經(jīng)過反復(fù)推敲，幾易其稿，制定出一套新的制度規(guī)范，建立起新的工作機(jī)制，但最后依然掛在嘴上，釘在墻上，流于紙面，沒有得到重視和實(shí)施，在解決問題的時(shí)候，還要依靠層層施壓，并且還將其照搬到新的政策領(lǐng)域，甚至將其強(qiáng)化。出現(xiàn)言行不一、文件與實(shí)踐背離的現(xiàn)象，大大削弱了權(quán)威性和公信力。

壓力型體制的生存土壤

之所以這樣，除了因?yàn)橛嘘P(guān)人員在實(shí)際行為中圖便利省事，思維方式和行為方式上存在“路徑依賴”外，還因?yàn)橹贫群蜕鐣?huì)中依然有壓力型體制生存、延續(xù)的土壤。一方面，一些干部不唯實(shí)，只唯上，為了獲得上級(jí)的關(guān)注，在同行之間凸顯優(yōu)秀，對(duì)任務(wù)層層加碼，人為造成任務(wù)與資源之間的脫節(jié)。另一方面，一些部門在解決困難問題的時(shí)候，還不能有效依靠法治手段，必須求助于政治要求、行政命令，采取運(yùn)動(dòng)式的動(dòng)員方法，導(dǎo)致講政治的“泛化”。這也進(jìn)一步說明，要全面深化改革，要啃的硬骨頭是多么的堅(jiān)硬。要構(gòu)建起關(guān)系更為合理、有效發(fā)揮各自作用的政府-社會(huì)-市場(chǎng)的關(guān)系，絕不可能靠下幾個(gè)文件，做幾次表態(tài)就能完成。

隨著以人民為中心的發(fā)展觀念的樹立，人民對(duì)美好生活追求的全面化，可以短時(shí)間有效解決一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題的壓力型體制的弊端就更加明顯。人民不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且對(duì)美好生活的向往內(nèi)涵更加豐富，在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也在日益增長。這些多維度的訴求顯然絕不可能靠一兩次“雷厲風(fēng)行”、高效有力的行政行為就能實(shí)現(xiàn)，更不可能靠單打一、一刀切的果斷措施就能滿足。而對(duì)于國家治理現(xiàn)代化來說，頻繁的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員，靠層層施加壓力來驅(qū)動(dòng)政府運(yùn)行，不僅會(huì)破壞國家治理體系的完善和全面依法治國進(jìn)程，而且會(huì)阻礙國家治理能力的全面提升。

為人民服務(wù)是最大的政治

經(jīng)過近40年的改革開放，當(dāng)下中國發(fā)生了歷史性變革，社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，對(duì)執(zhí)政的要求更高更全面。因此，黨的十九大報(bào)告提出“為什么人的問題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石。”作為執(zhí)政黨要增強(qiáng)政治意識(shí)，“全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)”。十九大報(bào)告中提出的八項(xiàng)本領(lǐng)，歸根到底就是要更好地為人民服務(wù)，踐行群眾路線，這是最大的政治。

就減少乃至杜絕當(dāng)下一些地方出現(xiàn)的以提高執(zhí)行力為名的粗暴行政而言，必須從樹立以人民為中心的發(fā)展理念入手，對(duì)人民真正心存敬畏和感謝。民心是最大的政治。服從要求、嚴(yán)格執(zhí)行，只是講政治的一種方式，但如果對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)與對(duì)人民負(fù)責(zé)出現(xiàn)矛盾，毫無疑問，首先要從“人民群眾反對(duì)什么、痛恨什么，我們就要堅(jiān)決防止和糾正什么”這樣的高度來思考問題，擺正位置。

其次，要在各項(xiàng)決策和執(zhí)行過程中，加強(qiáng)底線思維。經(jīng)過幾十年快速發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)模和系統(tǒng)性大大提升，但短板依然明顯，難題仍然存在，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生并擴(kuò)散升級(jí)的可能性也在加大。在這種情況下，各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)尤其要加強(qiáng)底線思維，居安思危、未雨綢繆，樹立大局意識(shí)、長遠(yuǎn)眼光，以更大的格局和胸襟來看待存在的問題，以更加謙卑清醒的目光來審視自己的長處優(yōu)勢(shì)。

第三，要注重精細(xì)管理。美好生活的要求是多方面多層次的，除了有社會(huì)整體性標(biāo)準(zhǔn)外，還要關(guān)注個(gè)性化需求的發(fā)展和滿足，尤其要支持弱勢(shì)群體對(duì)美好生活的追求。只有提升管理的精細(xì)化水平，因地制宜、分類施策，使更多的個(gè)人和社會(huì)群體收獲到自己才能體驗(yàn)到的獲得感和幸福感。▲

（作者是中央編譯局研究員）