對政府間事權與支出責任劃分的思考

黃煉

[摘要]合理劃分中央與地方事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。本文主要分析中央與地方政府事權與支出責任劃分的現狀，總結了目前事權與支出責任劃分存在的相關問題，提出了相應的政策建議。

[關鍵詞]事權；支出責任；中央；地方政府

一、引言

政府間事權與支出責任的劃分歸根結底是要理順中央與地方政府之間的關系。新中國成立以來，中央和地方政府之間的關系一直在不斷地進行調整，但總是陷入“一收就死，一放就活，一活就亂，一亂就收”的怪圈之中。94年分稅制改革從收入方面人手，大大提高了兩個百分比比重。但受限于客觀條件，中央與地方的事權與支出責任劃分并未涉及，導致分稅制改革只走了一半。目前形勢下社會逐漸凸顯的一些現實矛盾，例如地方債務危機、房產泡沫等，究其原因，多多少少都源于事權與支出責任劃分不清晰、不規范。因此，必須積極推進中央與地方事權與支出責任劃分改革。

二、政府間事權與支出責任劃分的現狀

93年國務院發布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》確定了中央和地方的主要支出項目。這種劃分方式不是從理論得來的，而是當時體制的一個遺留現象，本身就存在不合理的地方，如支農支出、價格補貼支出這類支出本身屬于宏觀調控的職能，卻劃分為地方支出，這類支出的增長無疑加重了地方政府的負擔。義務教育作為一種公共產品，本來應該由中央來承擔，實際情況卻是中央只承擔了不到10%，其余均由地方政府負擔，尤其是基層政府負擔最多。在后續的調整改革中也存在著執行走樣的問題，每次改革，地方事權越來越多，中央事權越來越少。究其根本，是政府和市場的關系還沒有理順，政府仍然承擔了部分市場事務。這種情況不利于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不利于政府有效提供基本公共服務。

三、政府間事權與支出責任劃分的問題

（一）政府職能定位不清

事權的界定依賴政府職能的界定。市場經濟中資源的配置方式有市場和政府兩種，其中起決定性作用的是市場，政府是作為糾正市場失靈的一個補充。但實際上，政府在公共服務供給方面經常存在“缺位”、“越位”和“錯位”的情況。部分不應該由政府承擔的事務往往堆在了基層政府的頭上，加重其支出壓力。而一些如檢驗檢測、績效評估，項目評審等非盈利性質的中介事務完全可以交由社會上有資格的中介機構承擔。既減輕了基層政府的支出壓力，又提高了辦事效率。

（二）中央和地方事權和支出責任劃分不清晰、不合理

94年分稅制改革事權劃分幾乎沒有做出改變，沿襲了既定狀態。而在日后進行的諸多次改革之中，隨著政府職能不斷豐富和轉變，一些在原體制中未被提及的新增事項的責任劃分也不盡合理。社會保障是屬于應該由中央承擔的全國性公共產品，但實際上，在執行上是地方政府承擔了這部分財政支出責任。義務教育均衡發展、擴大社會保險制度覆蓋范圍等這種“中央點菜，地方陪同買單”的現象很多，中央撥付的轉移支付資金遠遠滿足不了需求。此外，由中央和地方政府共同承擔的事項過多，而且劃分不夠清晰，中央和地方的職責存在交叉重疊的現象。

（三）事權與支出責任劃分缺乏法律依據

我國關于中央和地方的事權與支出責任劃分并未明確。所以在實踐中，中央和地方的事權劃分由于缺少法律依據，常常出現中央憑借政治權力將事權層層下放，而地方政府則被動接受或是進行討價還價，各級政府之間互相博弈的情形。從長期來看，這種事權與支出責任劃分方式缺乏穩定性和可預期性，致使博弈成本的產生，造成社會無謂損失。事權與支出責任劃分的明確性和規范性仍然需要相應的法律文件作為支撐，才能得到保障。

四、進一步完善事權與支出責任劃分的相關建議

（一）有效應用公共產品理論界定政府與市場關系、明確事權與支出責任

以公共服務有效供給為目標，界定政府與市場的關系。市場能夠做到的，就交由市場去做，政府減少介入或是退出：政府可以通過間接手段調節的，就盡量不要用直接手段去干預。應由政府提供的公共產品，其預算供應由政府供給，其產品供應則可從效率角度出發選擇合適的方式，充分發揮民間資本的活力。從受益原則出發明確政府間事權與支出責任劃分，按照受益范圍進行事權與支出責任劃分的改革。對于國防、外交等全國性公共產品，事權應該屬于中央，由中央來承擔相應的支出責任。對于區域性公共產品，屬于中央和地方的共同事權，支出責任由中央和地方共同承擔。承擔比例可根據其外部性的強弱決定，對于跨省的大江大河治理這種外在性較強的區域性公共產品可以由中央承擔大部分支出責任，地方政府承擔小部分支出責任。對于地方性公共產品，事權屬于地方政府，支出責任全部由地方政府承擔。

（二）推進政府間事權與支出責任劃分的法治化

要使中央和地方能夠長期保持穩定的關系，就要推進政府間事權與支出責任劃分的法治化，保證劃分的規范和透明。大部分發達國家都已經在聯邦憲法等具有最高法律效力的法律中明確界定了政府間事權劃分，防止了中央事權下移的隨意性，保證了地方政府的話語權，以法律的權威性代替了討價還價和拉扯博弈。從法律上強調中央與地方政府事權與支出責任劃分的規范化也是我國中央與地方關系調整的必要舉措。

（三）完善行政管理體制

近年來，中央對省直管縣財政體制改革十分重視，提出要“推進省直接管理縣（市）財政體制改革。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。”而省管縣的財政管理體制和市管縣的行政管理體制不可避免地存在著不對稱的關系。省在取消市級財政體制的同時，相應取消了市級體制集中財力。由于行政管理體制沒有同步改革，除財政部門外，各市黨政領導機構及部門單位仍在履行全市性事權，市級事權與財權不對稱問題突出。所以要科學合理地推行行政體制改革，這樣省直管縣財政體制才能更好地發揮作用。