淺析高校取消事業單位編制后的財政撥款機制

王露瑤

【摘要】本文將全面闡述我國取消高校作為事業單位編制的背景及現狀，進而分析福建高校取消事業單位編制后可能出現的問題。通過詳盡的調查研究，預測高校取消事業單位編制后，政府仍然會保障公立院校財政撥款，并將主要通過完善財政撥款體系、建立質量評估與撥款相結合的財政撥款機制等措施，形成保障績效撥款為導向的撥款改革模式。

【關鍵詞】高校；事業單位；編制；財政撥款

【中圖分類號】G647.5 【文獻標識碼】B 【文章編號】2095-3089（2017）09-0296-02

編制涉及高校的人權和財權，是高校發展的生命線，對于政府和高校來說，編制是高校崗位設置、核定收支和財政撥款的依據。近年來一方面我國高等教育事業發展迅速，高校人才培養、科學研究、社會服務等任務量成倍增長，但另一方面事業發展與編制緊缺的矛盾愈演愈烈。因此在客觀分析福建省高校當前撥款機制的現狀及其存在問題的基礎上，積極探索建立更加高效、透明、公正的經費撥款制度，尋求更加科學、有效、合理地分配高等教育經費的方式，無疑對我國高校取消事業單位編制這一重大改革，有著非常重要的戰略意義和現實意義。

一、高校取消事業單位編制的背景

1.編制限制下，高校人事自主權面臨掣肘，且編內外人員同工不同酬，人才流動滯后

1998年以來，全國普通高校普通本?？啤⒀芯可藬翟黾恿思s6倍，而教職工人數僅增加1倍多，教師編制只增加大約2倍。高校需要保證教學科研工作的順利開展的同時，要在核定的編制內解決教學科研等問題，為此增加了大量編外人員，然而這部分人員與編制內人員在工資、社保、職稱評定、住房補貼等方面，都存在較大的差距。機關事業單位的工資、養老保險制度改革，也沒有把這部分人員考慮在內，帶來了系列遺留問題，導致嚴重的同工不同酬，甚至“多做少得”現象頻繁發生。與此同時，由于編制相對固定并被理解成鐵飯碗，缺乏競爭和績效，使得部分編制內部分人員工作相互推諉，甚至“做一天和尚撞一天鐘”，坐等退休。在政府控制和核定編制的情況下，高校無法真正根據學校發展需求聘任專業人才，也無法真正對教職工進行分類管理和分類評價。

2.國家陸續推出事業單位改革文件

隨著事業單位編制問題日益突出，2011年《國辦關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》明確提出，對公益二類事業單位“在制定和完善相關編制標準的前提下，逐步實行機構編制備案制”，建議盡快實施高校編制備案管理，高校自主確定人員規模并實施動態調整。2015年5月，北京市發布的《關于創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見》中明確提出，對現有高等學校，保留其事業單位性質，探索不再納入編制管理。對現有編內人員實行實名統計，隨自然減員逐步收回編制。

當前，北京市開全國先河，率先試點部分高校取消事業單位編制，要將高校崗位分成管理崗位、專業技術崗位和工勤崗位，并進一步細化專業技術崗位類別。福建省雖然目前尚未發布明確改革實施方案，但隨著全國公立高校事業單位的改革大潮，取消其事業編制也是指日可待。

二、福建省高校當前財政撥款的現狀

當前，我國高等教育經費撥款制度已打破中央統一包辦投資的體制弊端，建立了中央與地方分級負責的財政投入責任制度，形成了以生均撥款為主、重大專項撥款為輔、績效撥款為導向的動態調整撥款模式。

1.建立動態調整的生均定額撥款制度，生均定額水平逐年提高

福建省近年來多次調整省屬和市屬高校生均定額標準。從2013年起，將本科工學類專業生均撥款定額系數提高到1.5；將高職高專院校臨床醫學類專業生均撥款定額系數提高到2.0。2016年12月，廈門市財政局聯合市屬各高校制定的高校生均定額方案中明確指出：2017年度開始建議根據各校不同特點，采取一校一定的方式，核定生均綜合定額；適當擴大生均綜合定額口徑，將工會福利經費、食堂補助、非在編人員經費、事業單位醫療經費、社保、年金以及各校原有相關固定項目納入綜合定額范圍，并予以適當提高；各校在財政定額撥款總額內，自行統籌專業間定額經費，確保專業間生均定額系數達到省定要求。

2.設置“專項撥款”資金，支持高?；ā⒖蒲泻蛢群ㄔO發展

2013年12月23日福建省人民政府發布《福建省省級財政專項資金管理辦法》，為高校完成特定的工作目標和任務專門設立資金，并按照預算管理的有關規定進行管理，執行期限為1至3年。2015年9月30日福建省財政廳、福建省教育廳結合以上辦法印發了《福建省提升高校辦學水平專項資金管理辦法》，更加明確高校專項資金使用范圍主要包括：學科專業建設、應用型本科高校建設、研究生教育質量提升工程、本科教學質量工程、卓越人才教育計劃、科研創新平臺建設、大學生創新創業教育、福州地區大學新校區文獻信息資源共享、教育教學質量監控建設，以及改善高校辦學條件等其他有關項目建設。并且，首次提出“組織開展重點評價或引入第三方評價”機制。

3.逐步完善以績效為導向的撥款形式，充分發揮財政政策的激勵和導向作用

福建省此后多次調整績效體系，2014年福建省出臺《關于改革完善高等教育治理方式推動高等學校內涵發展的若干意見》，深入推進管、辦、評分離，改革完善高等教育治理方式，通過完善內部治理結構、落實辦學自主權等舉措，激發高校加強內涵建設的內生動力，全面提高辦學質量和服務能力。提出進一步完善高等教育“以省為主，省市共建”的管理體制，加強省、市政府對高校辦學定位、辦學規模、發展規劃等方面的統籌。改革完善高校撥款制度，探索建立體現內涵式發展的高校預算撥款體制和分類財政支持政策，引入績效撥款制度，激發高校加強內涵建設的內生動力。

三、高校取消事業單位編制后財政撥款可能出現的問題

近年來福建省高等教育經費撥款制度改革雖已取得了很大的成效，但在實踐中仍然存在一些問題。這些問題不僅嚴重影響了高等教育從注重“規模發展”向注重“質量和效益”轉變的進程，也影響了財政資源的運用資料和資金的利用效能。尤其是在當前編制管理的公立高校中，現行的預算管理和人才管理體制已難以適應高等教育發展的需要，事業單位工資制度急需改革。

1.高等教育單位預算和部門預算、高等院校單位預算與其發展規劃相脫節

在高校預算編制過程中存在兩套預算：一是在向財政申請預算撥款時，按照政府的《收支分類科目》而編制的“財政部門預算”，這是高校資金來源的收入預算；另一套預算是高校內部依據自身維持正常教學及建設要求而編制“內部預算”，這是資金用途支出預算。按要求，兩套預算需保持一致，但現實情況卻是高校無法完全按照政府部門要求的預算進行操作?！皟蓮埰ぁ眴栴}暴露的是高校預算和政府部門預算之間無法對接的矛盾。高校內部，很多時候預算一開始就定下來，資金分配要完全按照預算來，然而政府的資金撥付一般較晚。筆者了解到一些高校預算資金最終下達在每年的秋季，卻要求加快支出進度，使得很多學校在年底反復搞基礎設施建設，沒有將資金用到實處，難以適應高等教育發展的需要。

2.財政撥款的精細化水平有待進一步提高

2016年12月中旬，廈門市與浙江省聯合開展高?？冃Э己酥笜梭w系研討會，通過比較，發現廈門市較之浙江省的指標考核尚有較大差距。浙江省普通本科高校教學及業績考核指標設有保障情況、教師情況、人才培養質量情況、教學改革情況、開放教學情況、爭先創優情況六個一級指標和對應的21個考核點，按照增量或等級給分制記分辦法，賦予每個一級指標對應分值，其中考核點基本按照優秀、良好、合格、不合格分別給予其總分100%、85%、70%、0四個等級。而2016年廈門市最新稿的高?？冃Э己酥笜梭w系雖有管理績效、辦學績效、社會服務績效、教學改革情況、重大工作推進、爭先創優情況和扣分項目七個一級指標，但只設置了14項二級指標，另指標說明中仍按照四個等級給予評定?？傮w可見，各地區由于發展不平衡，指標體系的設置仍舊粗略，精細化水平尚有較大差別的同時，有待進一步完善。

3.政府財政支持缺乏有效的績效監督和考評機制

福建省目前高等教育撥款采用的是“政府-高等學?！钡亩獡芸顧C制，政府既是高等教育財政資金的提供機構也是分配機構，政府和高校雖然設置了監察審計處，但由于仍是政府性質，缺乏第三方監督，易受行政干預或人為因素的影響，產生暗箱操作，從而導致“跑關系”、“拉人脈”現象，影響撥款的公正性和透明性，使得高校的精力不能完全專注于學校規劃和發展上，導致教育質量下滑。同時，對于財政資源分配后的跟蹤、檢測和反饋環節較為薄弱，還未充分建立與撥款效益考評及分析評價相結合的制度，尤其是專項資金的管理中，管理缺失、資金挪用、國有資產流失等現象層出不窮等。

四、高校取消事業單位編制后撥款機制改革的預測

高校取消編制并不意味著取消或者減少財政撥款，隨著國家教育投入的增加，對于高校的撥款也應持續增長。據悉，高校取消事業單位編制后，仍舊會保留其事業單位性質，主要是因為高校的公益屬性，不能實施市場化和產業化管理，所以還需由財政進行撥款。撥款方式將由傳統的按編制“人頭”撥付，改為綜合經費核算辦法和撥付標準，撥款標準要考慮高校類別、學科專業性質、人才培養的數量與類型、科學研究、社會服務等綜合因素，與教職工規模沒有多大關系。

這種情況下，筆者預測未來高校撥款模式將朝以下方向發展：

1.提高生均綜合定額、加強專項撥款的管理

生均撥款由于主要以學生為單位，用于解決辦公和教學經費，不能單獨作為解決事業單位人員預算的方法，即便如此，結合當前財政撥款情況，取消事業單位編制后，仍應根據發展穩步提高生均綜合定額。對于專項撥款，應加強專項資金管理，加大專項資金審計強度。

2.完善財政撥款組織管理體系

組建虛擬的教育財政咨詢委員會，成員可由政府機關的教育和財政部門、高校以及非政府部門的財政專家組成，主要職責是聆聽高校發展實際需要、提供教育財政的政策性建議、研究審議財政撥款各項政策、明確高校經費使用的權利和義務、指導財政撥款的分配和績效評價，從而形成科學、公開、透明的教育財政決策機制；設立中介組織負責撥款，如在政府和高校之間設立中介組織專門負責撥款，預防政府對高校再次實施過多的行政干涉，使高校真正成為公益二類社會組織，促使經費分配更加公開、公正、透明和有效。

3.細化績效考核指標、強化績效預算和績效管理機制

事業單位取消編制之后，需要進一步細化教學和科研的績效管理辦法，著重考慮如何在整體投入提高的情況下改善高校資金使用績效，激勵人才創新。財政部門根據中期績效目標撥款，學校根據教師個人的績效發放基本工資和績效工資。建立層層的績效管理和績效撥款之后，還需要制定績效報告制度，每年或者每隔幾年，高校都需要報告績效，以便讓上級部門核定撥款。

4.縮小編內外待遇差別，最終實現基本平等

對于高校取消編制后的人員，一方面可根據其工齡長短簽訂無固定期限勞動合同，只要不嚴重違反單位規章制度就不會被解聘，其中，歸上級組織人事部門管理的干部仍由組織人事部門管理，其政治等待遇不變；另一方面，先仍按原人頭費撥付財政經費，保證這部分人員的工資福利開支資金來源。新人不再有新編制，依照勞動人事法律法規一律簽訂相應期限的勞動合同，用高校合法依規創收的資金開支工資，工資待遇與創造的績效掛鉤。

5.建立并完善與高等教育經費掛鉤的績效評價體系

當前，教育部、省市教育廳會定期對高校的辦學質量進行評估，部分高校設立了“品質管理處”作為內部教學、科研成果監測機構，但評估結果和財政撥款沒有必然聯系，這就大大降低了教育經費的“指揮棒”作用。目前，西方發達國家基本都建立了具有一定專業性、權威性的高等教育質量評估機構，以財政問責機制為基礎，構建了多層次、多指標的質量評估指標體系，引導高校樹立績效和競爭觀念，實現資源的最優化配置。因此，福建省應將國外經驗與國情相結合，建立對應的高等教育質量評估體系，重點健全高校教學水平、科研水平、社會服務能力等方面的質量和效益評估機制，將質量評估與財政撥款相結合，從而切實做好各項配套改革工作。

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