我國中期預算發展現狀及問題研究

鄭孟雪

[摘要]2013年11月12日，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對財政做出了新的定位：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，要求建立起適應于我國經濟發展的現代財政制度。2014年10月國務院印發了《關于深化預算管理制度改革的決定》，提出：“改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制”。2015年1月，國務院出臺《關于實行中期財政規劃管理的意見》，部署加快建立現代財政制度、改進預算管理和控制，全面推進中期財政規劃管理。為此，研究我國中期預算發展現狀以及問題對策，對建立現代財政制度乃至于推進國家治理體系的現代化有著意義深遠的影響。

[關鍵詞]中期預算；預算管理；現代財政制度

一、中期預算的內涵

20世紀70年代末，第二次世界大戰后經濟繁榮衰退，尤其是受到石油危機的沖擊，大多數OECD國家開始陷入經濟低增長的困境。西方發達國家開始紛紛對財政預算制度進行以支出控制為重心的改革，建立起中期預算制度。

中期預算也叫中期支出框架，包括中期財政框架、中期預算框架以及中期項目框架三部分。2001年，國際貨幣基金組織在《修訂的財政透明度手冊》將中期預算定義為：“將財政總量預測體系與各部委保持現行政府政策的詳細中期預算估計過程聯系起來，從而將中期財政政策和中期預算編制統一起來的框架。對支出的遠期估計將作為后年度預算協商的基礎，并且將遠期估計與財政執行結果報告的最終結果相協調。”中期預算有三種經典的形式。

第一種：以報告年度為基年的滾動方式編制3—5年期預算計劃。將年度預算納入其中。這種方法將經過議會批準并付諸實施的預算年度定義為中期預算的第一年，預算提交議會審議的預算年度為第二年，后續1-3個預算年度為“純計劃年度”。對3-5年期間的每一年為執行政府職能安排了哪些支出、支出是如何籌措的，進行詳細、全面的安排和審查。這是典型的中期預算模式。

第二種：以報告年度為中心，將年度預算予以前后擴展，通常只是對原年度預算在編列形式上做某些改進。

第三種：在預算中增加某些中期預算的因素，對某些重點項目進行重點反映。

第一種模式是中期預算的典型模式，第二、第三種均是中期預算演進過程中的一些過渡形式。從本質上來說，中期預算是指通過財政目標、增加中期預測、安排決策制定程序以及政策和程序組織數據等手段來強加年度預算進程，對支出部門規定事先核定的硬性預算上限，要求當支出比例上升時首先在部門內進行財政資金的再分配，從而改變預算程序中部門支出動機的預算框架。具體體現在自上而下和自下而上兩個方面：自上而下表現為財政限額目標的批準，以政府戰略政策優先性而確定：自下而上表現為與審核認可的財政目標相一致的詳細預算的批準。

我國尚處于建立中期預算的初期階段，結合我國實情，在探索中期預算的道路上我們并不限于這三種形式，并且可以走出一條具有中國特色的中期預算道路來。

二、我國中期預算的發展現狀

隨著我國政府規模的擴張和宏觀調控程度的提高，年度預算制度給我國的財政管理帶來極大的挑戰。許多跨年度的預算項目，比如：大型的基礎設施建設、各種社會保險福利、針對教育、醫療、科技等方面的項目投入等，它們在時間上通常都會超過一個預算年度，并且不能隨意終止。在執行預算的連貫性、持續性和完整性等方面，年度預算制度已經不能很好的滿足政府財政職能的要求了。同時，年度預算制度由于更加注重政府控制、因此常常缺乏計劃性，使得預算安排存在“短視”行為，與經濟發展相脫節，限制了各部門在支出方面的主動性和積極性。而中期預算則給我國深化財政體制改革、構建現代財政制度提供了新的思考模式。相比起年度預算，中期預算通過對目前財政經濟運行情況進行預測判斷并作出總結，分析預測未來3-5年度的財政收支，延長了預算編制周期，擴大了預算管理的時間范圍，在保證我國財政政策連貫性的同時，強化了財政紀律，同時也能夠通過預算成本與支出的考慮及時識別出可能的財政風險，有助于政府及時采取應對措施。

在黨的十八屆三中全會以后，預算法進行了新修訂，要求改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制，進行中期預算改革。自2015年起，我國從中央到地方開始實行三年期的中期財政規劃管理。這一階段屬于中期財政框架范疇，是中期預算改革的過渡階段。

三、針對我國中期預算改革問題的建議

（一）大力發展科學預測方法，培養專業預算人員

我國中期預算改革尚處于中期財政規劃的第一階段，屬于過渡階段，這一時期的主要工作應當是重在預測，而暫時不應強調對政府收支的約束。由于中長期預測難度較大，我國缺少科學的預測方法和專業的預算人員，直接或間接的使中期預算的引導性功能大大減弱。因此，在整體方面，我國應當加大在科學預測經濟方面的投入，利用科學的方法以及預測手段，根據國家政策形式對未來經濟發展作出合理的預測。同時，即使國家層面做到了大方向的準確預測，編制預算的基層工作人員卻常常不能夠準確、合理的編制預算。中期預算要求各部門采用零基預算的方式來編制，而目前大部分的預算編制仍然是采用“基數加增長”的方式，這使得中期預算自下而上的這一步程序難以得到準確把握，因此，應當盡快培育起一批專業的中期預算人員，同時各部門在招聘相關人員時應考慮預算人員的專業勝任能力，統一進行培訓，使其能夠迅速適應自身工作，合理編制預算。

（二）結合大數據，大力推進政府預算項目庫的建設

目前我國要求每級政府均應當編制預算項目庫，但是在實踐過程中可以看出，大多數項目庫的編制是靠電子數據表格通過加密的形式來傳輸的。隨著大數據的到來，數據共享已經不是什么難事，我們可以建立起類似于企業信息管理系統的方法，尋求專業人員開發出這類數據共享軟件，使全國統一使用，各個部門建立項目庫并授權各部門相關人員添加項目的性質、時間年限、所需資金等同時共享數據至授權審批的人員，根據項目績效等各方面綜合考慮對項目的批準。批準后的項目便可以被預算人員查閱，根據各項目來編制預算并追蹤其項目進度。建立軟件的同時也需要政府相應地建立起一套內部控制制度，才能有效的滿足項目庫系統的運作。endprint