三權(quán)分置視角下農(nóng)地收益配置的路徑與對策建議

于曉琳

[摘要]“三權(quán)分置”是2014年“中央一號文件”對于農(nóng)村土地制度改革問題作出的新提法。具體來說，所謂“三權(quán)分置”，就是對于農(nóng)村土地要“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。這是在經(jīng)濟體制改革不斷深入、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷擴大的大背景下提出的。在此背景下，原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度實際上阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和現(xiàn)代化，亟需通過“分置”來區(qū)分權(quán)利關(guān)系，激活土地權(quán)利流轉(zhuǎn)。在“三權(quán)分置”的背景下，對于農(nóng)地收益的配置仍然有許多問題需要解決。本文從“三權(quán)分置”的視角出發(fā)，借助農(nóng)地產(chǎn)權(quán)理論和地租理論來分析農(nóng)地收益配置的問題。本文在闡述農(nóng)地征收收益分配現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，詳細(xì)的分析農(nóng)地收益分配的問題，以此來展開對我國農(nóng)地征收增值收益分配問題的研究。最后提出農(nóng)地收益分配的路徑與對策，經(jīng)過分析研究本文認(rèn)為應(yīng)該全面推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作、完善農(nóng)地補償制度、構(gòu)建合理的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度、完善農(nóng)地收益分配方式、規(guī)范農(nóng)民的社會保障制度。以此來更好的解決農(nóng)地收益分配方面的問題，使得“三權(quán)分置”政策更好的發(fā)揮效用，使得農(nóng)民利益得以保障，農(nóng)村經(jīng)濟更加健康合理的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分置；農(nóng)地收益；收益分配

一、引言

中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化相比，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化依舊是我國目前經(jīng)濟社會發(fā)展中的短板。盡管截至2015年，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“十二連增”，但糧食安全問題依然不容忽視。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性問題突出，主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品種類結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系落后、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)業(yè)增長驅(qū)動力落后等方面。為解決上述問題黨中央提出加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)消費轉(zhuǎn)型升級的要求，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競爭力。為了破解發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新型職業(yè)農(nóng)民、引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營所面臨的體制機制障礙，黨中央提出農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，以期順應(yīng)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的要求，為中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟新道路。實行農(nóng)地“三權(quán)分置”能夠在保護農(nóng)民對承包地的財產(chǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)上賦予新型經(jīng)營主體更多土地權(quán)能。這有利于土地資源流向新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，有利于促進土地資源的優(yōu)化配置，有利于提升土地資源利用率和土地產(chǎn)出率，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。可以說，農(nóng)地“三權(quán)分置”為中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了新路徑。

二、相關(guān)文獻述評

對于“三權(quán)分置”，早在2014年該理念提出之前，就已有不少學(xué)者對其進行了研究。有學(xué)者認(rèn)為，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是一個完整的民事權(quán)利，對“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”的分置事實上在一物上設(shè)置了兩個不相容的他物權(quán)，與傳統(tǒng)的“一物一權(quán)”原則相悖。也有學(xué)者從“權(quán)能分離”的角度，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)基于承包經(jīng)營合同產(chǎn)生，難以作為一項單獨的權(quán)利。而支持“三權(quán)分置”的學(xué)者認(rèn)為，這種理念對目前農(nóng)村土地制度改革特別是農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)有很強的政策導(dǎo)向作用，并就此提出了“穩(wěn)定土地權(quán)利登記”“完善土地權(quán)利救濟”等法律完善層面的意見。在我國現(xiàn)有農(nóng)地制度的背景下，農(nóng)村的集體土地不能改變其用途，只能由農(nóng)地征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。

農(nóng)地收益分配問題是征地改革問題的核心和關(guān)鍵，同時是征地改革的難點所在。毛泓（2000）等學(xué)者在農(nóng)村土地不同產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上研究農(nóng)地收益分配問題時，指出農(nóng)地收益配置應(yīng)當(dāng)依據(jù)產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系在產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中有農(nóng)村集體組織與農(nóng)民個體這兩個基本的產(chǎn)權(quán)主體，所以農(nóng)地收益配置要依據(jù)這兩個產(chǎn)權(quán)主體的關(guān)系來合理分配。

三、農(nóng)地權(quán)益配置的路徑與對策

（一）全面推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作

由于土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)然地附著于土地這一特定的不動產(chǎn)之上，故而推進土地承包經(jīng)營權(quán)這種權(quán)利形態(tài)的登記管理和正式辦法工作就顯得尤為重要。經(jīng)公權(quán)力部門依法登記并予以確認(rèn)的土地承包經(jīng)營權(quán)能夠流轉(zhuǎn)交易中顯示更高的公示公信效力，從而能夠促進流轉(zhuǎn)交易成本的降低和交易的便利化。2015年中央政策上確定江蘇、江西、等9個開展整省推進承包地確權(quán)登記頒證試點工作，2016年的中央一號文件明確要在2020年前完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作，當(dāng)前繼續(xù)擴大整省推進范圍。土地承包經(jīng)營權(quán)高效有序流轉(zhuǎn)依賴于土地承包關(guān)系不發(fā)生變動。土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長期存在是經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的重要前提，土地作為生產(chǎn)要素的功能方可得到更大程度上的發(fā)揮。38近期抵押解禁的中央政策明確了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中要堅持的底線，即“堅守土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破以及民利益不受損。”39這條底線也是穩(wěn)定承包關(guān)系促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的紅線。

（二）完善農(nóng)地補償制度

目前我國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)采用的是適當(dāng)補償原則。我國在工業(yè)化初期，由于受到國力的限制以及公有制觀念的制約，采用適當(dāng)補償?shù)脑瓌t可以理解的，但隨著我國經(jīng)濟實力的不斷提升，采用完全補償?shù)臈l件已經(jīng)成熟，這一完全補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)主要就是“市價”，這樣就能夠從客觀上改變失地農(nóng)戶補償費過低的情況，有助于農(nóng)民土地權(quán)益的保護和社會的穩(wěn)定。在農(nóng)地征收補償?shù)倪^程中，充分考慮農(nóng)地的增值收益和未來收益，制定一個更加合理的標(biāo)準(zhǔn)并借助相關(guān)法律法規(guī)及政府、法律部門等加以監(jiān)管。利用“市價”來使得農(nóng)地補償標(biāo)準(zhǔn)有市場來決定，推進農(nóng)村土地的市場化進程，而這一市價如何確定，最根本的是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，形成合理公平的市場價格。

（三）構(gòu)建合理的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度

要想構(gòu)建合理的收益分配制度，需要承認(rèn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)這一新型土地權(quán)利類型，推進農(nóng)地發(fā)展權(quán)立法，構(gòu)建合法的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度以改善農(nóng)民權(quán)益受損狀況，恢復(fù)農(nóng)地權(quán)利歸屬從而形成新的土地權(quán)利格局，以此來保護農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的權(quán)益。我國目前農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度與美國早前的情況有些類似，值得借鑒和學(xué)習(xí)。美國的土地發(fā)展權(quán)通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和土地發(fā)展權(quán)征購兩種制度運行，通過合法有效的程序，土地能夠高效率的流轉(zhuǎn)，并且保證收益相對公平。本文認(rèn)為我國在建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度時：首先，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體。應(yīng)該與農(nóng)地所有權(quán)主體相對應(yīng)，即歸屬于農(nóng)村集體，農(nóng)民合理分享增值收益；其次，政府引導(dǎo)農(nóng)地發(fā)展權(quán)人市。市場機制介入的第一個環(huán)節(jié)就是農(nóng)地發(fā)展權(quán)出讓，通過設(shè)定公平的農(nóng)地市場交易平臺，不同區(qū)位、條件的地塊競價透明，有利于形成規(guī)范有序的市場機制。最后，量化農(nóng)地發(fā)展權(quán)補償。參考農(nóng)地征收用途、預(yù)期漲幅，評估增值收益，全面覆蓋到農(nóng)戶個體，從而構(gòu)建合理的收益分配機制去。endprint