中期預算的國際經驗及借鑒

黃婷

[摘要]中期預算改革是年度預算的局限性和現代國家治理能力提高的要求決定的，是順應當代預算改革潮流的。本文通過分析中期預算產生的背景原因，介紹了美國、英國、德國的中期預算的實踐狀況，從中吸取成功地經驗，得出對我國進行中期預算改革的啟示。

[關鍵詞]中期預算；中期財政規劃；國際比較

1中期預算興起的背景

20世紀70年代到80年代，西方國家經濟普遍出現了“滯漲”的局面，經濟增長率低，失業率高，通貨膨脹嚴重，使得OECD國家經濟狀況惡化，“20世紀80年代初美國的經濟增長率為2.05%，法國為2.3%，聯邦德國為1.65%，英國為1.15%，日本為3.7%，意大利為1.8%，這比20世紀50-60年代的水平低很多”。

面對這樣的惡化的經濟狀況以及巨大的財政壓力，OECD國家意識到預算的重要性。傳統的年度預算在財政的可持續性及資源的進一步優化配置的等方面體現出來的缺點使得OECD國家將預算制度轉向中期預算。

2OECD國家中期預算的實踐對比

2.1美國中期預算的實踐

美國希望通過中期預算來加強財政紀律，以中長期更宏觀的視角對待財政政策，最終使得財政支出限制在財政能力范圍內，并降低債務率，緩解財政上的壓力并促進經濟的恢復。

形式上，美國的中期預算要對預算年度之后4年的情況做出預算編制。從法律框架來看，1974年美國頒布了《國會預算及截留控制法》，該法規定聯邦需要定期發布5年財政收支預測。美國中期預算的法律基礎是1990年頒布的《預算執行法案》，該法案要求全面限制支出總量，來達到財政平衡。從編制流程上看，美國聯邦政府中長期預算的編制采用的是自下而上的方式，且中期預算編制與年度預算編制同時進行。從編制內容上看，包括經濟運行分析及預測、收入預算、支出預算、資本預算等內容。總統辦公室的經濟運行分析及預測又包括了經濟宏觀發展狀況、經濟預測、預測結果同國會預算辦公室的比較、經濟假設變量對預算的影響四個方面。

2.2德國中期預算的實踐

德國在二戰中不僅本國經濟遭受重創且需要支付巨額的賠款，在1966年德國發生了生產過剩經濟下滑的危機，種種原因使得德國需要尋求經濟的復蘇及財政壓力的緩解，因而也將目光轉到中期預算上。

從形式上說，德國的中期預算制度是一個5年期的滾動式的預算，包含年度預算和5年的財政計劃，逐年修改。預算年度是財政計劃的第一年，其編制也要以總體的財政計劃為依據。財政規劃也包含在中期預算中實現平衡的任務。從法律框架上說，德國《預算原則法》規定政府向立法機關提交5年的財政計劃，作為聯邦和各州統一的目錄。《聯邦預算法典》、《財政框架法》等都對預算的編制作出了限制。從編制的流程來說，德國是自上而下和自下而上相結合的方式。德國在開始編制聯邦中期預算時，其聯邦財政部長下達通知至各聯邦機構，要求各機構在年度預算基礎上編制以后四個年度的支出預算，在收到各支出機構編制的支出預算后，聯邦財政部根據聯邦的要求以及各部門具體的支出需求作出調整。從內容上說，德國中期預算包括政策總基調、宏觀經濟預測、財政收入預測、財政平衡計劃四個方面。

2.3英國中期預算的實踐

英國在1961年就開始編制跨年度預算。

從形式上說，英國的預算年度為4月1日至次年的3月31日，對預算年度以后4年作出估測。從法律框架上說，《1998年財政法案》確立了財政部基本框架，《財政穩定法案》規定預算至少要包含發布之日起的兩個年度，預算要對經濟形勢和重大財政政策作出闡釋，且預算要公開，便于公眾監督。從編制流程上看，財政部給每個部門規定了一個總額，每個部門的支出不能超過總額的限度，在此限度內，各部門有權根據自己部門項目的具體情況決定各項目支出的優先順序，或者增加重要項目和減少不必要的項目。此外，財政部對每個部門的成本也有限制。從內容上看，英國中期預算主要包括宏觀經濟與財政形式預測、政策調整和限額三個方面。

3OECD國家中期預算的經驗對我國進行中期預算改革的啟示

3.1建立中期預算相關的法律框架

制度的建立和改革需要法律作為堅固的保證，OECD國家在開展中期預算改革的同時建立了一套較成熟的法律框架。我國目前還沒有相關的法律和規章制度，需要有相關的法律對可能涉及的機構、程序、內容及執行等作出有力的約束，需要對我國目前的《預算法》作進一步的細化和補充。

3.2加強各經濟指標數據的統計工作

中期預算需要對經濟形勢、收入和支出等作出合理的估計，相應的財政政策的出臺和修改都依賴于相關的預測，良好可信的各項經濟指標數據是中期預算的支撐。錯誤的數據和不完整的數據會影響相關政策的實施和預算的執行，可能會帶來對經濟的負面效果，這樣，中期預算不僅達不到自身應起到的效果，反而還會產生不利的影響。

因此，各部門應當及時提供基礎信息和更新相關行業的數據，財政部門需要加強對各部門數據的搜集管理和統計，建立相關的標準體系供各部門參考，提供相應的人員保障和技術支持。

3.3實行自上而下的編制流程

編制中期預算是一個復雜漫長的過程，為了提高效率，加之我國行政集中型的國情，可以采用自上而下的編制流程，在此過程中，為保證預算實施真正利于各部門及各級地方政府的現實情況，可以給予給部門一定的權限，例如決定部門內的項目的優先支出順序，只要總額在財政部給的限額之內，允許其調整各個項目支出的增減，此外，還可以賦予各部門預算編制權。

3.4加強與經濟發展規劃的結合

從國外成功地經驗來看，中期預算與財政規劃相結合，普遍實行的是3-5年的中期預算。我國長期以來就有5年一期的經濟社會發展規劃，我國實行中期預算改革應當同5年規劃結合起來。從時間上說，我國早期的三年滾動預算與5年規劃不能完全契合，雖然將中期預算延長至5年，會加大預算估測和編制的難度，但這樣能和5年規劃涉及的項目更有效結合，使得預算更能反映相應地財政政策，預算的執行也更符合經濟發展規劃的方向。

此外，加強預算與國家規劃的結合，也能在預算中從財政承受能力財政可持續性等方面評估某項計劃的合理性，使經濟發展規劃更符合社會經濟現實。endprint