高校預(yù)算績(jī)效管理研究

孫妮娜，王 軍，吳力強(qiáng)

（1.哈爾濱工業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處，哈爾濱150001；2.中國(guó)銀行哈爾濱分行兆麟支行，哈爾濱150010；3.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，哈爾濱150030）

高校預(yù)算績(jī)效管理研究

孫妮娜1，王 軍2，吳力強(qiáng)3

（1.哈爾濱工業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處，哈爾濱150001；2.中國(guó)銀行哈爾濱分行兆麟支行，哈爾濱150010；3.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，哈爾濱150030）

高校的預(yù)算績(jī)效管理是將績(jī)效管理的理念和方法應(yīng)用到高校預(yù)算編制、使用、監(jiān)督等過(guò)程的一種方式，目標(biāo)是最大化財(cái)政資金的使用效益、優(yōu)化資源配置、提高學(xué)校綜合治理能力。以建立預(yù)算績(jī)效目標(biāo)體系、實(shí)施預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督、進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用全過(guò)程的視角探討高校預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的建立，對(duì)于提高預(yù)算的指導(dǎo)性、完善預(yù)算管理、平衡收支、促進(jìn)高?？沙掷m(xù)發(fā)展具有積極意義。

高校；預(yù)算績(jī)效管理；監(jiān)控；評(píng)價(jià)

預(yù)算績(jī)效管理是改進(jìn)高校財(cái)務(wù)管理、提高高校財(cái)政資金使用效益的有效方法。高校收入大部分依賴于財(cái)政撥款，當(dāng)前在財(cái)政資金預(yù)算管理中存在注重預(yù)算申報(bào)、缺乏結(jié)果考評(píng)和度量，績(jī)效評(píng)價(jià)工作簡(jiǎn)單套用模式、缺乏對(duì)資金使用過(guò)程和結(jié)果的績(jī)效管理。近年來(lái)國(guó)家發(fā)布了預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的系列文件，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）明確提出要全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善制度和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排下年度預(yù)算的重要依據(jù)，預(yù)算法也以法律形式強(qiáng)調(diào)了績(jī)效管理在預(yù)算編制、申請(qǐng)及預(yù)算收支管理中的作用。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是提高高校財(cái)務(wù)治理水平、提高財(cái)政資金使用效率的必然趨勢(shì)，預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)法規(guī)是高校加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的政策指導(dǎo)。

一、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理

高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不能套用其他事業(yè)單位的目標(biāo)，要建立與高校自身特點(diǎn)和實(shí)際情況相匹配、能夠體現(xiàn)未來(lái)發(fā)展方向的績(jī)效目標(biāo)管理機(jī)制。高校整體財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立依據(jù)，首先預(yù)算績(jī)效目標(biāo)要符合國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，符合財(cái)政部預(yù)算管理要求；其次要結(jié)合學(xué)校的發(fā)展定位、辦學(xué)宗旨和職能，并且要考慮中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃以及學(xué)校年度工作目標(biāo)；此外還要參照相關(guān)歷史數(shù)據(jù)、其他高校標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等。

高校績(jī)效目標(biāo)是多個(gè)目標(biāo)的組合描述，每一個(gè)指標(biāo)都應(yīng)從不同的角度涉及各項(xiàng)業(yè)務(wù)，是與具體業(yè)務(wù)相關(guān)的、全方位的概括和度量，是能夠落實(shí)到具體事項(xiàng)結(jié)果上面的。但在目標(biāo)設(shè)置時(shí)因指標(biāo)選取和概況起來(lái)比較晦澀、困難，往往出現(xiàn)二級(jí)指標(biāo)設(shè)置不合理，表述不正確僅以“是”“否”衡量，或目前的資源與預(yù)期目標(biāo)相差較遠(yuǎn)不可實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的可用性降低。設(shè)置三級(jí)指標(biāo)容易出現(xiàn)定性指標(biāo)較多，定量指標(biāo)較少。而定性指標(biāo)依靠專家的見解和經(jīng)驗(yàn)，評(píng)價(jià)結(jié)果多以等級(jí)劃分較為籠統(tǒng)也缺乏客觀性。

高?？?jī)效目標(biāo)要指向明確，如基本支出要滿足人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等運(yùn)行需要，保證水、電、暖、飲食、后勤保障及時(shí)供應(yīng)，使教學(xué)、科研、生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在此基礎(chǔ)上，可確立節(jié)約和成本壓縮目標(biāo)。項(xiàng)目支出要保證大學(xué)建設(shè)、基本科研、教學(xué)改革、改善基本辦學(xué)條件等專項(xiàng)、大型項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和階段性計(jì)劃。大學(xué)以培養(yǎng)人才和產(chǎn)出科研成果為核心要?jiǎng)?wù)，因此高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)要具有前瞻性，要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，符合客觀實(shí)際、合理可行且與項(xiàng)目本身密切相關(guān)，與預(yù)算的資金量相匹配。目標(biāo)可從產(chǎn)出、效益、師生滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量以可定量表述的目標(biāo)為主。

二、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控就是對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程、進(jìn)度、預(yù)算資金使用階段性效果的監(jiān)督控制。預(yù)算執(zhí)行是高校關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，按照財(cái)政部要求的預(yù)算執(zhí)行考核點(diǎn)，執(zhí)行進(jìn)度=月份/12，即6月完成50%、9月完成75%，12月完成100%。只有預(yù)算資金使用過(guò)程合理有效，按進(jìn)度付款，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行的每一個(gè)階段有階段性的目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算階段性目標(biāo)的保證。高校的項(xiàng)目較多、涉及面較廣，應(yīng)當(dāng)建立全方位、系統(tǒng)性的預(yù)算監(jiān)控體系。形成學(xué)校內(nèi)部的激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人發(fā)揮監(jiān)控職能，細(xì)化項(xiàng)目任務(wù)，合理控制預(yù)算資金使用速度。

建立多維度的高校財(cái)政資金預(yù)算監(jiān)控主體。第一，成立預(yù)算執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管預(yù)算的校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成員由涉及預(yù)算資金的各職能部門負(fù)責(zé)人構(gòu)成。預(yù)算執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開會(huì)議，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，制定切實(shí)可行的方案實(shí)施預(yù)算監(jiān)控。預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)執(zhí)行效果低下的項(xiàng)目有權(quán)收回預(yù)算資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。第二，各主管部門是預(yù)算執(zhí)行最直接和主要的監(jiān)控主體，其工作對(duì)預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，由預(yù)算執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組考核其預(yù)算執(zhí)行工作的開展情況和效果。職能部門負(fù)責(zé)人對(duì)分管項(xiàng)目的資金使用效果進(jìn)行考評(píng)，將預(yù)算資金的使用效果與本部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)對(duì)比，考核預(yù)算執(zhí)行階段性及整體性目標(biāo)與預(yù)算資金使用進(jìn)度之間的匹配程度，適時(shí)進(jìn)行督促和約束、進(jìn)行必要的項(xiàng)目指導(dǎo)。第三，各具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)分管部門負(fù)責(zé)，高度重視預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)自我監(jiān)控，對(duì)預(yù)算資金使用做好詳細(xì)計(jì)劃，保證項(xiàng)目按進(jìn)度完成。第四，財(cái)務(wù)部門按月發(fā)布預(yù)算執(zhí)行情況，可向?qū)W校內(nèi)部公開，擴(kuò)大預(yù)算監(jiān)督范圍，增強(qiáng)預(yù)算透明性，對(duì)執(zhí)行部門起到全方位的監(jiān)督作用。財(cái)務(wù)部門每半月有針對(duì)性的對(duì)預(yù)算資金使用的分管部門發(fā)送預(yù)算執(zhí)行提示，包括已執(zhí)行比例、尚未執(zhí)行金額，至下一考核節(jié)點(diǎn)還需完成的金額，對(duì)預(yù)算執(zhí)行比率較低的提前預(yù)警。將預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)時(shí)通報(bào)預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行中的問(wèn)題及時(shí)解決，及時(shí)調(diào)整支出方案，保證資金安全、加速預(yù)算執(zhí)行。年初可以由預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)本年要執(zhí)行的項(xiàng)目提前組織啟動(dòng)，提前做好項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和要求，待財(cái)政資金批復(fù)后及時(shí)付款，將審批時(shí)間前移，壓縮預(yù)算執(zhí)行流程時(shí)間。

三、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)包括自評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)。外部評(píng)價(jià)是本學(xué)?；蛩鶎偕霞?jí)單位委托第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的預(yù)算資金使用情況、整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、社會(huì)效益反響等進(jìn)行綜合評(píng)定。自評(píng)價(jià)時(shí)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的主體和評(píng)價(jià)對(duì)象都是學(xué)校自身?？捎韶?cái)務(wù)部門牽頭，對(duì)預(yù)算資金到位和投入情況、預(yù)算執(zhí)行率、教學(xué)質(zhì)量、科研成果產(chǎn)出量、資產(chǎn)狀況等內(nèi)容協(xié)同相關(guān)部門進(jìn)行評(píng)價(jià)。自評(píng)價(jià)過(guò)程中要始終以績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)，應(yīng)用一定的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等工具，對(duì)學(xué)校整體的財(cái)政支出情況，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性四方面進(jìn)行打分。這一過(guò)程需要學(xué)校各職能部門的協(xié)同合作，提供各分管領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和資料，提供業(yè)務(wù)的執(zhí)行情況，與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)無(wú)縫對(duì)接。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流程如下圖。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要構(gòu)建由評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)權(quán)重構(gòu)成的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？茖W(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)由定性指標(biāo)和定量指標(biāo)構(gòu)成。定量指標(biāo)來(lái)用于績(jī)效數(shù)據(jù)，定性指標(biāo)來(lái)源于專家評(píng)價(jià)和公眾調(diào)查。要建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系應(yīng)與預(yù)算目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，能夠度量預(yù)算目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，且指標(biāo)與項(xiàng)目?jī)?nèi)容密切相關(guān)。相關(guān)評(píng)價(jià)方法可采用比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等。

學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理自評(píng)價(jià)分三個(gè)階段：第一階段，前期準(zhǔn)備階段，確定本次預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍或具體項(xiàng)目，自評(píng)牽頭部門發(fā)布績(jī)效自評(píng)價(jià)通知，成立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案；第二階段，評(píng)價(jià)過(guò)程，收集查閱項(xiàng)目管理、預(yù)算管理的相關(guān)資料，審核項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，綜合分析形成評(píng)價(jià)結(jié)論；第三階段，績(jī)效評(píng)價(jià)完成階段，撰寫預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告并進(jìn)行結(jié)果反饋，評(píng)價(jià)的相關(guān)資料歸檔存查。2016年10月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于開展中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2016〕123號(hào)），要求在2016年預(yù)算執(zhí)行完成后，對(duì)所有項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效自評(píng)，并按照不低于本部門項(xiàng)目支出總金額50%的比例選取一部分一級(jí)項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)結(jié)果，隨同中央部門決算報(bào)財(cái)政部。財(cái)政資金項(xiàng)目將實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋，績(jī)效自評(píng)過(guò)程要實(shí)事求是，確保數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確、分值科學(xué)合理、結(jié)論客觀全面，避免刻意抬高分?jǐn)?shù)、弄虛作假?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將隨部門預(yù)算向社會(huì)公開。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

高校要重視預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，要對(duì)評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)整改，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)建議的落實(shí)情況向預(yù)算績(jī)效工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)。將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核使用預(yù)算資金主管部門的重要依據(jù)，同時(shí)在一定范圍內(nèi)公示預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，接受監(jiān)督和建議。建立一套與部門預(yù)算或項(xiàng)目預(yù)算相結(jié)合、多角度應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果的激勵(lì)、反饋和公開機(jī)制。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、健全制度、完善預(yù)算管理。將預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程、結(jié)果制度化，從領(lǐng)導(dǎo)層逐級(jí)落實(shí)。制定本學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理制度中要涵蓋預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的內(nèi)容，確定預(yù)算執(zhí)行績(jī)效與信息發(fā)布、年度考核及下一年度預(yù)算安排相關(guān)的內(nèi)容。各部門應(yīng)高度重視評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，充分利用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果來(lái)改進(jìn)工作、解決問(wèn)題、完善制度、提高管理水平，體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作的重要意義。

通過(guò)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程管理以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果用應(yīng)用，細(xì)化了高校對(duì)財(cái)政預(yù)算資金使用過(guò)程的管理，特別是由預(yù)算執(zhí)行工作領(lǐng)導(dǎo)小組直接對(duì)預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和信息進(jìn)行督辦解決，有效地提升了預(yù)算管理及相關(guān)工作的質(zhì)量，使預(yù)算整體工作與學(xué)校的未來(lái)發(fā)展目標(biāo)更契合。高校都應(yīng)建立適合自己學(xué)校的預(yù)算績(jī)效管理制度，形成花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)的監(jiān)督制約機(jī)制，有效地提高財(cái)政資金使用效益。

F235

A

1005-913X（2017）11-0072-02

2017-09-21

孫妮娜(1980-)，女，哈爾濱人，博士，研究方向：財(cái)務(wù)管理。

紀(jì)姿含］