PPP模式在海綿城市建設中的應用研究

徐 婧

（河海大學，南京 211100）

PPP模式在海綿城市建設中的應用研究

徐 婧

（河海大學，南京 211100）

近年來，國家積極推進海綿城市建設。基于政府與社會資本合作項目建設的PPP（Public-Private Partnership）融資模式的研究背景，通過分析海綿城市建設應用PPP模式的可行性和必要性，結合最近發起的PPP項目實例，總結目前PPP模式應用現狀，并為進一步推進海綿城市PPP項目建設提出幾點建議，以期更好地解決我國現存的雨洪問題，營造更加良好的水文生態環境。

PPP模式；海綿城市建設；現狀分析；應用建議

一、海綿城市的內涵

“海綿城市”的提出立足于我國的水情特征和水問題，旨在彈性適應地區的環境變化和靈活應對城市的自然洪澇災害，轉變原始的排水防澇思路，遵循“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針，集雨水的滲透、滯留、集蓄、凈化、循環使用和排水于一體，綜合考慮內澇防治、雨水資源化利用、徑流污染控制和水生態修復等多個城市建設目標。目前，政府積極推進海綿城市的建設，但巨額的資金投入令政府財政負擔加重，而社會資本的融入不僅提供了有利的資金渠道，而且推動了海綿城市建設進程。

二、PPP模式的含義及分類

（一）PPP模式的內涵

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會資本合作，共同參與公共基礎設施的建設。PPP融資項目中私人企業與政府公共部門通過合作實現風險共擔、利益共享，同時達成共同目標，即在某個市政建設項目上，以更少的資源，實現更多更好的產品或服務的供給。政府部門與私人企業的有效結合，充分發揮了政府部門的政策制定優勢和私人企業的技術經驗優勢，私人企業參與投融資減緩政府財政壓力，提高基礎設施建設效率，實現社會資源的最優化配置和企業利潤最大化的目標。

（二）PPP模式的分類

由于世界各國意識形態及PPP發展的水平階段不同，對于PPP模式的分類也各不相同[1～3]。世界銀行對PPP分類時綜合考慮資產所有權、投資關系、經營權、合同期限和商業風險等，將PPP模式分為服務外包、租賃、特性經營、管理外包、BOT/BOO和剝離六種；對于狹義PPP的分類，聯合國培訓研究院認為外包、租賃和剝離不屬于PPP范疇，加拿大PPP國家委員會按照轉移給私人部門的風險大小，將廣義PPP細分成了Oamp;M、DB、DBMM等十二種模式。國內學者對PPP模式的分類進行研究時，在主要考慮了PPP模式的融資、風險分擔和產權三個核心要素的同時，輔助考慮建設項目生命周期的階段性劃分規律等要素，從新建項目資金來源以及項目所有權劃歸對PPP模式進行劃分，主要分為由政府投資并擁有項目所有權、由私人部門部分或全部投資但政府擁有項目所有權、由私人部門投資并擁有項目所有權三類。財政部文件明確認可的為OM（委托運營）、MC（管理合同）、BOO（建設—擁有—運營）、BOT（建設—運營—移交）、ROT（改建—運營—移交）、TOT（轉讓—運營—移交）六種具體運作方式，不同的運作方式針對不同的項目。海綿城市PPP項目可具體采用“BOT+ROT+TOT”模式，即新建項目采用BOT模式、改造項目采用ROT模式，存量項目采用TOT模式。

三、海綿城市建設應用PPP模式的可行性及必要性

（一）應用PPP融資模式的可行性

1.政府提供有利的政策導向。在國家宏觀把控的基礎上，地方政府也積極響應頂層號召，出臺一系列地方性相關政策文件。如《安徽省城市基礎設施領域PPP操作指南》《山東省關于做好城鎮基礎設施建設PPP試點項目推薦工作的通知》《江西省人民政府關于鼓勵社會資本進入社會事業領域的意見》《江蘇省關于推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》等。

2.社會擁有雄厚的融資能力。在PPP模式中，社會資本主要包括國有資本、民營資本及混合資本三類。國有企業穩定的經濟發展模式、日漸興起民營企業、混合所有制企業及中外合資企業的結合決定了社會部門擁有雄厚的融資積累。目前PPP項目中，資本方為國有企業與民營企業更具優勢競爭力。由于國有企業技術水平管理能力較高，資金實力更為雄厚，占據了PPP項目社會資本的主導地位。

3.企業收獲穩定的投資回報。企業參與PPP項目的主要回報方式主要分為使用者付費、政府付費、可行性缺口補助三種方式。而海綿城市相關PPP項目的收入[4]主要為：（1）項目運營收益，包括雨水集蓄利用項目提供的水資源共贏、特色小鎮及生態公園的門票收入、傳統污水處理廠的新增運營收入、綠色海綿停車場的停車收費等。（2）海綿城市效益多為減少徑流污染、排水防澇、積蓄及補充地下水源、創造就業、營造良好的水文生態環境等，存在明顯的外部性特征。故目前來看，政府付費是大部分海綿城市建設項目的主要的回報方式及收益來源。因此，與政府合作的社會部門可獲得較為穩定的投資回報。

（二）應用PPP融資模式的必要性

1.減輕政府的財政壓力，增加融資渠道。由政府引導，社會資本廣泛參與的PPP模式，充分發揮了財政資金的杠桿作用，以較少的財政資金撬動龐大的社會資金體系，充分結合、利用政府財政和社會資本，彌補建設項目資金缺口，豐富資金來源。因此，PPP模式有效減少政府的財政支出和債務負擔，有利于政府職能的轉換，使政府由基礎設施公共服務的提供者轉變為該項目的監督者、合作者。

2.政府與社會各部門共擔風險、共享利益。PPP模式中政府與社會部門通過簽訂合同對權責進行劃分，按照各自承擔風險能力的大小來分擔風險，有效地降低各自所承受風險的同時加強對整個項目的風險控制。企業參與PPP項目不僅擴大了社會資本的投資領域，增加了民營企業的收益來源，而且為整個社會提供了更多的就業機會和平臺。國家鼓勵政府與社會資本積極合作共建城市基礎設施，提高項目建設效率的同時拉動了城市經濟的發展。

四、PPP融資模式應用于海綿城市建設的現狀分析

近年來，我國積極推進海綿城市PPP項目建設，從發起的部分項目（見下表）來看，我國已先后在全國各地發起海綿城市PPP項目，目前多采用BOT模式及政府補貼的回報機制，由社會企業部門負責海綿城市建設項目的設計、投融資、建設、運營、期滿后移交。PPP項目在實施的過程中仍存在一定的問題，如在市場競爭中，國企（尤其央企）比私企和外企更具優越性；關于海綿城市PPP項目建設，實施流程需要規范、配套政策有待健全、退出機制亟須完善，社會對PPP模式與政府購買服務的關系存在分歧等。

海綿城市建設PPP項目舉例

五、對海綿城市建設應用PPP融資模式的建議

第一，創新有利政策吸引社會資本。社會資本在選擇投資項目主要因素為收益與風險，如何推出高收益、低風險的項目是政府需要考慮的問題。在財政能力范圍內適當提高政府對社會資本的補貼；地方政府的決策失誤增加了社會資本的投資風險，因此地方政府應堅持科學決策原則，做好項目的整體規劃。

第二，加強管理政府與社會的關系。在PPP項目中，政府與社會資本是合作關系，但在海綿城市等市政工程的建設中，政府扮演的是頂層設計的角色，負責包括建設項目的發起、項目的整體建設思路、項目之間的配套安排、價格調整等工作，這又使得政府與社會的關系不平等。因此，加強管理政府與社會的關系至關重要，堅持“利益共享、風險共擔”的原則，平衡項目的經濟與社會效益，社會企業加強管理團隊建設，增強信譽度，與政府高效配合海綿城市建設項目。

第三，進一步完善法律政策。沒有完善的法律政策[5]，社會資本的合法權利不能得到有力的保障。目前，對于PPP融資模式應用的部分相關政策并不明確，如土地價值評估、PPP項目政府劃撥用地作價出資、出資后土地二級開發等土地管理問題尚無具體規定。風險的識別與量化標準、風險監管制度、存量項目轉型涉及的國有資產轉讓、稅收政策等問題需要進一步做出詳細規定。

六、結語

隨著我國各地區海綿城市建設PPP試點項目的不斷增加，政府與社會資本合作的投融資方式也逐漸趨于成熟，相關制度與管理體系也不斷完善。應用PPP模式建設海綿城市具有一定的必要性，PPP模式促進了項目投資主體多元化、差異化，將優秀的社會資本引入到公共基礎設施的建設中來，拓寬融資渠道，減輕政府的經濟負擔。而目前仍存在一些制度、政策不夠完善等方面的問題，將在海綿城市建設的過程中不斷摸索改進，PPP模式在海綿城市建設中也將具有更加廣闊的發展空間。

[1] 王灝.PPP的定義和分類研究[J].都市快軌交通，2004，(5)：23-24.

[2] 簡迎輝，包敏.PPP模式內涵及其選擇影響因素研究[J].項目管理技術，2014，(12)：25.

[3] 歐陽如琳，程哲，蔡文婷，等.從中美案例經驗談海綿城市PPP模式的關鍵實施要點[J].水資源管理，2016，(21)：39-40.

[4] 田雨.PPP+海綿城市深度研究分析[EB/OL].節能環保網，2016-06-03.

F291

A

1673-291X（2017）36-0104-03

2017-04-10

徐婧（1996-），女，遼寧鞍山人，本科，從事工程管理研究。

[責任編輯 劉兆峰]