淺議加強事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施的意義

陳東文

摘要：隨著市場經(jīng)濟管理的不斷規(guī)范，行政事業(yè)單位職能改革不斷深入，2012年11月29日，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），2014年1月1日開始實施。五年來，事業(yè)單位通過自行梳理內(nèi)部控制制度，查找管理問題與漏洞，重新制訂內(nèi)部控制制度并實施，逐步提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制制度，加強廉政風(fēng)險防控機制的建設(shè)。本文通過對五年來事業(yè)單位實施內(nèi)部控制規(guī)范尚存在的問題進行探討，以更加清晰認(rèn)識事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性和其現(xiàn)實意義，從而促進我們更好地完善內(nèi)控制度和加強內(nèi)控制度的實施，避免“紙上談兵、文件高掛”的現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制

十八大以來，行政事業(yè)單位改革是深化改革的重要部分。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人民生活水平不斷提升，事業(yè)單位趨向公益性，如何繼續(xù)深化改革，成為事業(yè)單位發(fā)展過程中面臨的新挑戰(zhàn)。內(nèi)部控制制度是否完善并得到有效執(zhí)行，直接影響著事業(yè)單位使用財政經(jīng)費的效果和國有資產(chǎn)的安全，是深化改革的有力保障。

一、內(nèi)部控制發(fā)展歷程

內(nèi)部控制是指單位或組織在經(jīng)濟管理中建立的一種相互制約的管理制度。早在1992年，美國COSO委員會發(fā)布了《內(nèi)部控制整合框架》（簡稱COSO報告），提出內(nèi)部控制五大要素。2001年，震驚世界的“安然”造假事件，引發(fā)了美國快速在2002年頒布薩班斯——奧克斯利法案，從法律上提高了公司負責(zé)人在企業(yè)經(jīng)濟活動中的管理責(zé)任，特別是在302條和304條中要求公司管理者負責(zé)公司內(nèi)部控制的建立、執(zhí)行，并要評價執(zhí)行是否有效。

從此，世界各國紛紛開展內(nèi)部控制的研究，法國于2003年出臺了《金融安全法》；美國COSO委員會于2014年發(fā)布了《企業(yè)風(fēng)險管理整合框架》；英國于2005年頒布了《Flint報告》；日本于2006年出臺了《金融商品交易法》等。這些法案要求公司管理層重視公司內(nèi)部控制制度的建立，并實施相應(yīng)的內(nèi)控措施，提升了經(jīng)營活動的效率和效果，確實保證財務(wù)報告的可信度。

在我國，與“安然”事件同時發(fā)生的“銀廣夏”事件，以及國際背景的促進下，我國加快了內(nèi)部控制建設(shè)的步伐，財政部經(jīng)過出訪國外調(diào)研和分析，并對國內(nèi)多家企業(yè)進行調(diào)研和分析，于2008年頒布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2010年經(jīng)財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，標(biāo)志著以我國實際情況為基礎(chǔ)，融合國際先進經(jīng)驗于一體的中國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建成了。接著，財政部馬不停蹄的進行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改革的調(diào)研、分析和總結(jié)，于2012年11月發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求各行政事業(yè)單位梳理單位內(nèi)控管理風(fēng)險點并建立風(fēng)險控制措施，2014年1月1日開始實施相關(guān)的內(nèi)控。2017年1月出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，7月發(fā)布《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，標(biāo)志著我國進入全面內(nèi)部控制的歷史新時期。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制實施的現(xiàn)狀

自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布以來，各行政事業(yè)單位重視程度各有不同，大多數(shù)單位能夠組織相關(guān)人員參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)并對本單位內(nèi)部控制制度進行梳理和建設(shè)。然而，五年來的實施尚存在諸多不盡人意之處。

（一）認(rèn)識有待提高

長期以來，事業(yè)單位的多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者不重視內(nèi)部控制，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制就是一份文件，是由財務(wù)人員編寫完成的一項任務(wù)。單位內(nèi)部的管理要求也沒有固定的規(guī)范，而是各個管理者根據(jù)自己的認(rèn)識隨機決策。在內(nèi)部控制實施過程中，還有部分領(lǐng)導(dǎo)未認(rèn)識到單位內(nèi)部控制是全體人員均應(yīng)參與的事項，也未認(rèn)真參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，而是交代行政和財務(wù)人員參與學(xué)習(xí)，編寫單位內(nèi)部控制制度。有的部門或單位不按實際工作特點照本宣科“寫”“編”，而“做”的卻是另一套，未能盡到“寫所做的，做所寫的”，內(nèi)控制度與實際執(zhí)行脫節(jié)，內(nèi)控形同虛設(shè)。

（二）管理不夠規(guī)范

在實際執(zhí)行過程中，由于沒有形成規(guī)范有效的管理制度、書面要求，管理沿用舊思維、舊方法，業(yè)務(wù)辦理比較隨意，導(dǎo)致日常管理、資產(chǎn)管理和資金管理混亂，無法確保資產(chǎn)的完整和安全。

1.在日常工作中，由于事業(yè)單位人員編制方面的約束，在單位業(yè)務(wù)層面常常存在一人多崗之現(xiàn)象，出現(xiàn)了互不相容崗位“不分離”，特別是相互牽制的崗位由一人擔(dān)任的現(xiàn)象時有發(fā)生，比如：出納兼任會計核算崗位；記賬和復(fù)核一人擔(dān)任，合同經(jīng)辦人和審核人為同一人，采購需求制定和內(nèi)部審核為同一人等等。這些不相容崗位職責(zé)不分，容易產(chǎn)生責(zé)任不清晰，監(jiān)督管理失控，責(zé)任追究難，舞弊行為增加等問題。在我國首長負責(zé)制下，沒有良好的內(nèi)部控制制度也會增加領(lǐng)導(dǎo)的管理風(fēng)險。

2.沒有嚴(yán)格的內(nèi)控制度或者不執(zhí)行內(nèi)控制度，導(dǎo)致資產(chǎn)管理職責(zé)不清，歸口管理科室不明確，保管、使用責(zé)任不清晰，驗收和保管人崗位不分離，存貨收發(fā)管理登記不全、不實現(xiàn)象普遍存在，容易發(fā)生相關(guān)物品未發(fā)放給對應(yīng)的人。固定資產(chǎn)管理登記和盤點制度不健全，資產(chǎn)的完整性、可用性檢查不及時，導(dǎo)致應(yīng)急相關(guān)設(shè)備在關(guān)鍵時刻無法使用的事項常有發(fā)生，不利于保護資產(chǎn)的完整和安全，同時，實物資產(chǎn)管理信息化、動態(tài)化管理水平較低。

3.資金使用存在風(fēng)險，如：政府采購過程中，對供應(yīng)商的選擇缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對采購文書的編寫不規(guī)范等，采購項目的驗收和監(jiān)督管控不力，導(dǎo)致政府采購效率低，甚至?xí)霈F(xiàn)違規(guī)采購現(xiàn)象的發(fā)生。在大額資金支出時，集體決議責(zé)任劃分不清晰，大多數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，只要是集體決策的事項就是沒有責(zé)任的，其實不然，應(yīng)當(dāng)是在集體討論過程中，每位領(lǐng)導(dǎo)的意見都要記錄在案，如果存在不同意見，應(yīng)當(dāng)針對不同意見做好會議記錄，并簽字確認(rèn)。所以，沒有良好的行之有效的內(nèi)控制度，無法確保資金使用的安全性。

（三）風(fēng)險防控不力

內(nèi)部控制是單位加強管理，提高管理效果的重要保障。控制方法包括：

1.不相容崗位相互分離。目標(biāo)是形成相互制約的管理機制，減少舞弊事項。endprint

2.內(nèi)部授權(quán)審批控制。目標(biāo)是劃分責(zé)任范圍，重大事項和大額支出形成集體決策和會簽制度，明確相關(guān)職責(zé)，避免濫用職權(quán)事項發(fā)生。

3.歸口管理。相關(guān)活動統(tǒng)一管理，明確各自職責(zé)并嚴(yán)格執(zhí)行，提高專業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

4.預(yù)算控制。提前做好預(yù)算，預(yù)算編制“實、準(zhǔn)、細”，預(yù)算支出有依有據(jù)，使全年工作有計劃實施，避免資金緊張或資金浪費。

5.財產(chǎn)保護控制。及時記錄資產(chǎn)、定期盤點、定期保管和檢查等，確保資產(chǎn)的安全和完整。

6.會計控制。加強會計核算和會計檔案管理工作，及時發(fā)現(xiàn)問題，確保會計對業(yè)務(wù)的監(jiān)督正常運行，達到會計監(jiān)督的作用。

7.單據(jù)控制。經(jīng)濟活動發(fā)生要按相關(guān)業(yè)務(wù)流程辦理并取得相關(guān)的單據(jù)，確保業(yè)務(wù)內(nèi)容真實發(fā)生，原始憑證要件齊全，支出標(biāo)準(zhǔn)合法合規(guī)，審核審批流程完整。

8.信息內(nèi)部公開。內(nèi)部信息公開可以發(fā)揮全員共同監(jiān)督的作用。

由于事業(yè)單位全體人員對單位內(nèi)部控制的認(rèn)識不足，未調(diào)動全體成員的主動參與內(nèi)控的建設(shè)和執(zhí)行。經(jīng)過五年的內(nèi)控建設(shè)，各單位尚未真正做到職責(zé)分離、授權(quán)審批、財產(chǎn)保護、會計控制等，究其原因是未形成完善的內(nèi)控制度，未形成內(nèi)控管理執(zhí)行機制，未劃分清晰各自責(zé)任等，導(dǎo)致單位管理各個風(fēng)險點未能設(shè)置完善的控制點，也未形成有效控制，風(fēng)險防控不力。

三、事業(yè)單位內(nèi)控實施報告的意義

財政部于2017年出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，要求各部門應(yīng)當(dāng)研究制定本部門內(nèi)部控制報告編報工作實施方案，積極組織所屬各行政事業(yè)單位積極開展內(nèi)部控制報告編制工作，并及時匯總形成2016年度本部門內(nèi)部控制報告。報告制度對于建立健全相應(yīng)的內(nèi)部控制監(jiān)督機制，落實事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的有效運行具有重大的意義。

（一）有利于提高單位管理水平，促進資金的使用效益

事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者，具有公益目的，在社會管理中起到至關(guān)重要的作用。能否高效運行，需要較高的管理水平，對內(nèi)控制度實施效果進行報告，可以從監(jiān)督角度反向進行檢查。每當(dāng)監(jiān)督檢查，各單位必然引起重視，促進全體成員學(xué)習(xí)內(nèi)控，自查內(nèi)控的執(zhí)行，思考管理漏洞，從而讓各單位通過報告的總結(jié)逐漸提高單位水平，完善內(nèi)控管理制度，執(zhí)行內(nèi)控管理要求，真正促進單位內(nèi)部從預(yù)算到執(zhí)行過程的全程監(jiān)控，促進資金的使用效益。

（二）有利于優(yōu)化業(yè)務(wù)辦理流程，提高人員的服務(wù)質(zhì)量

通過報告總結(jié)，對每個崗位的業(yè)務(wù)流程進行分析和總結(jié)，引導(dǎo)相關(guān)人員進行思考，優(yōu)化業(yè)務(wù)辦理流程，提高相關(guān)崗位人員的服務(wù)質(zhì)量，真正做到為人民服務(wù)。

（三）有利于提高全員風(fēng)險意識，防范資金的舞弊行為

通過報告總結(jié)，每個業(yè)務(wù)流程進行梳理，總結(jié)優(yōu)缺，引導(dǎo)相關(guān)人員不斷探索各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險點，并提出相對應(yīng)的風(fēng)險防控制度，避免敏感環(huán)節(jié)存在漏洞導(dǎo)致資金使用不當(dāng)、資產(chǎn)流失、舞弊等行為發(fā)現(xiàn)，從而保護國有資產(chǎn)的安全。

參考文獻：

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