江蘇省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共產(chǎn)品供給研究

摘要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著人口不斷涌入，人們對(duì)城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求日益擴(kuò)大并多樣化，但是地方政府可以獲取的資源和財(cái)力有限，以政府作為公共產(chǎn)品供給主體的情況無(wú)法有效滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求。本文以江蘇省新型城鎮(zhèn)化背景下城市公共產(chǎn)品供給作為研究對(duì)象，探討了公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及機(jī)制，分析了目前城市公共產(chǎn)品供給中存在的主要問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品績(jī)效

基金項(xiàng)目：2016年度江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市公共產(chǎn)品供給有效性研究——以江蘇省為例系列論文（編號(hào)：2016SJD790037）

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程。十八大之后，新型城鎮(zhèn)化成為我國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、現(xiàn)代化建設(shè)的重要利器。但隨著人口不斷涌入城市，人們對(duì)于城市生活所必需的公共產(chǎn)品需求不斷增長(zhǎng)并日趨多樣化，城市政府有限性的資源的財(cái)力和資源基礎(chǔ)構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展中日益突出的矛盾，影響了城鎮(zhèn)化目標(biāo)的進(jìn)一步推進(jìn)。江蘇是改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程最為迅速的省份之一，本文以江蘇省在近年來(lái)迅速發(fā)展的城鎮(zhèn)化背景下公共產(chǎn)品的供給為研究對(duì)象，分析公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀和機(jī)制，探討存在的主要問(wèn)題。

一、江蘇省城鎮(zhèn)化發(fā)展與城市公共產(chǎn)品供給概況

1.江蘇省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化率主要由城鎮(zhèn)常住人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋嚷时硎尽?978年，江蘇省的城鎮(zhèn)化率為13.7%，低于全國(guó)平均水平5.3個(gè)百分點(diǎn)；而截至2016年底，這一比率達(dá)67.7%，比全國(guó)平均水平高10.25個(gè)百分點(diǎn)。近年來(lái)，江蘇省大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在2015年底公布的《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2015-2030年）》中，確定了到2030年城鎮(zhèn)化率達(dá)80%的目標(biāo)。根據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，南京市城鎮(zhèn)化率已達(dá)82%，無(wú)錫、蘇州、常州緊隨其后均在70%以上；宿遷、淮安和連云港在全省排名最低分別為55.5%、59.7%和60.2%；其余各地區(qū)主要處于60%-70%之間。這一比率同其他省份相比，進(jìn)步是非常顯著的。然而城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、人口、土地和社會(huì)四方面協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合過(guò)程，不僅包括人口向城市流動(dòng)形成的城市規(guī)模，還有這一過(guò)程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施配套、社會(huì)保障等公眾所需的城市公共產(chǎn)品的提升。

2.江蘇省城市公共物品供給概況

城市公共產(chǎn)品是一個(gè)地方的居民可以享用的公共產(chǎn)品，主要包括一個(gè)城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面。自保羅·薩繆爾森1954年正式提出公共產(chǎn)品定義以來(lái)，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性作為公共產(chǎn)品的基本特性被確定下來(lái)。盡管斯蒂格利茨、布坎南等學(xué)者對(duì)于社會(huì)各類公共產(chǎn)品公共性程度的看法不同，但是大部分學(xué)者認(rèn)為公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供。現(xiàn)階段江蘇城市公共產(chǎn)品供給主要來(lái)源于地方政府，主要的公共產(chǎn)品支出的來(lái)源為地方的財(cái)政預(yù)算。從近年來(lái)的統(tǒng)計(jì)公報(bào)中可以發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)省級(jí)財(cái)政預(yù)算收入與支出的缺口不斷擴(kuò)大。

盡管政府面臨嚴(yán)峻的財(cái)政壓力不斷加大了公共預(yù)算支出，但供給還是無(wú)法滿足需求。圖1為近5年江蘇省在一般公共服務(wù)、公共安全、教育等方面的財(cái)政預(yù)算支出情況。從表1中可以看出除了教育支出在近幾年保持較高增長(zhǎng)外，其余各項(xiàng)增長(zhǎng)緩慢，一般公共服務(wù)還有下降的趨勢(shì)。

二、江蘇省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市公共產(chǎn)品供給機(jī)制分析

了解城市公共產(chǎn)品的供給，主要解決三個(gè)問(wèn)題：首先，公共產(chǎn)品供給的主體，即誰(shuí)來(lái)提供資金；第二，公共產(chǎn)品的供給種類和規(guī)模，即供給決定的內(nèi)容；最后，公共產(chǎn)品以何種方式組織生產(chǎn)，也就是公共產(chǎn)品由誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)的問(wèn)題。

1.地方政府是城市公共產(chǎn)品的主要供給主體

在我國(guó)，地方政府是城市公共產(chǎn)品供給的主體。從供給最初的決策來(lái)看，地方政府以編制部門支出預(yù)算的方式確定公共產(chǎn)品的數(shù)量和結(jié)構(gòu)。從供給的資金來(lái)源來(lái)看，主要以政府直接生產(chǎn)或間接生產(chǎn)的方式供給。政府直接生產(chǎn)是指政府機(jī)構(gòu)或政府企業(yè)生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府供應(yīng)與非政府主體生產(chǎn)相結(jié)合的方式視為政府的間接供給，在這種方式中，盡管政府仍然作為供應(yīng)核心提供資金來(lái)源，但其行為實(shí)質(zhì)是出資購(gòu)買非政府力量生產(chǎn)的商品或勞務(wù)。而從公共產(chǎn)品的后續(xù)管理上，政府更是位居主要的領(lǐng)導(dǎo)與管理的地位。

江蘇省經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，城鎮(zhèn)化水平高，由于較好的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了較為充足的財(cái)稅收入使地方政府具有了投資公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)能力；而出于吸引投資加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府也有供給公共產(chǎn)品的動(dòng)力。以高居全省榜首的蘇州來(lái)說(shuō)，2016年一般預(yù)算收入高達(dá)1730.04億元，2017年上半年GDP在全國(guó)排名第七位，雄厚的財(cái)政實(shí)力促使蘇州市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)公共物品的配套非常充足，在早些年進(jìn)行的“2010中國(guó)城市公共服務(wù)質(zhì)量調(diào)查”中蘇州就居全國(guó)第一。

2.城市公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容不斷豐富

在公共產(chǎn)品供給的種類和規(guī)模上，由于有較為充足的財(cái)政實(shí)力，江蘇省城市公共產(chǎn)品的供給不斷豐富提升，近年來(lái)在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)方面表現(xiàn)突出。教育上，各層次的教育在國(guó)內(nèi)處于領(lǐng)先水平。衛(wèi)生服務(wù)方面，2016年全省人均期望壽命77.5歲，高于全國(guó)平均水平1.2歲，居民健康水平處于全國(guó)前列。社會(huì)保障方面，城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度逐步確立與完善，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等投入不斷提升。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，江蘇更是引領(lǐng)全國(guó)，2015年江蘇省道路長(zhǎng)度達(dá)4.07萬(wàn)公里居全國(guó)第一。2015年城市用水普及率達(dá)99.83%，城市燃?xì)馄占奥蔬_(dá)99.56%。除了以上基本的公共產(chǎn)品之外，文化體育與傳媒、節(jié)能環(huán)保等方面近年也發(fā)展迅速。

3.公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給方式逐步推廣

盡管公共產(chǎn)品存在的非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性導(dǎo)致了市場(chǎng)供給公共產(chǎn)品的困難，但是部分公共產(chǎn)品仍然可以由市場(chǎng)提供。一部分公共產(chǎn)品可以通過(guò)政府提供資金支持，以政府采購(gòu)或政府補(bǔ)助的形式提供。而另一種形式是通過(guò)政府和私人合作，以市場(chǎng)化的方式供給公共產(chǎn)品。在這種方式之下，非政府力量通過(guò)籌資向社會(huì)供給公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的所有權(quán)歸出資方或一定期限內(nèi)歸其所有，出資方可以向公共物品的使用者收取費(fèi)用。endprint

近年來(lái)江蘇省通過(guò)多種創(chuàng)新形式從多種渠道籌集資金向社會(huì)供給公共產(chǎn)品，如近年來(lái)著力推廣的PPP（Public-Private-Partnership）公私合營(yíng)模式，取得的成績(jī)引人矚目。通過(guò)與社會(huì)資本合作，允許社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)部分公共產(chǎn)品。截至2017年3月江蘇省已有512個(gè)PPP項(xiàng)目甄選入庫(kù)，其中有168個(gè)項(xiàng)目得以落地，總投資達(dá)到3350億，吸引社會(huì)資本2780億元，社會(huì)資本股份平均占比為83%。通過(guò)市場(chǎng)化供給促使公共產(chǎn)品降低成本，提高了資源的有效配置，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)了供給不足，同時(shí)更減少了腐敗問(wèn)題，提高了政府績(jī)效。

三、城市公共產(chǎn)品供給目前存在的主要問(wèn)題

1.城市公共產(chǎn)品總量供給不足

近年來(lái)江蘇省多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均在全國(guó)處于領(lǐng)先地位，2016年人均GDP為全國(guó)第二位，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入居全國(guó)第四，城市公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題仍然較為突出。一方面是人口涌入造成的城市生活的擁擠。擁擠的人口帶來(lái)了一系列問(wèn)題。如從醫(yī)療衛(wèi)生資源的配置上來(lái)看，2015年江蘇省衛(wèi)生人員的總數(shù)位居全國(guó)第三，但是平均每萬(wàn)人擁有的城市衛(wèi)生人員數(shù)僅為100人，遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)位于相同發(fā)展水平的浙江省的126人。另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)公共產(chǎn)品投入與公眾需求的不匹配造成的局面，如江蘇省人均擁有圖書館藏量?jī)H為0.86冊(cè)，不到上海市的三分之一。

2.區(qū)域內(nèi)部公共產(chǎn)品供給不均衡

在我國(guó)，不同的地方政府擁有不同的稅收政策，地方政府提供不同的公共產(chǎn)品，居民可以選擇最佳居住場(chǎng)所，形成了政府間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這在客觀上有助于地方公共產(chǎn)品的有效供給和政府行政效率提高，但也造成了地區(qū)之間的發(fā)展不平衡。這不僅體現(xiàn)在不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的不同。如蘇州人均可支配收入在2015年達(dá)50390元，是宿遷的兩倍以上，南京和宿遷的城鎮(zhèn)化率相差20%以上。公共產(chǎn)品的供給上體現(xiàn)出了更大的不同，如南京市每萬(wàn)人擁有醫(yī)師數(shù)達(dá)27.1人，而宿遷僅為18.4人。圖2為2016年江蘇省不同地區(qū)的財(cái)政公共預(yù)算收入和支出的對(duì)比，從圖中可以看出，較為發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)不僅財(cái)政收入較高，財(cái)政缺口也較小；而發(fā)展相對(duì)緩慢的連云港、淮安、宿遷地區(qū)則面臨著收入少支出多的緊張局面。從近年來(lái)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目中也可以了解到，蘇北地區(qū)原本基礎(chǔ)條件較差因此近年來(lái)投資建設(shè)的項(xiàng)目較多，但是財(cái)政資源有限又限制了地區(qū)基礎(chǔ)項(xiàng)目的投資建設(shè)。

3.非政府公共組織的作用發(fā)揮不足

公共產(chǎn)品的供給可以由非政府部門參與，政府可以廣泛動(dòng)員社會(huì)資源參與公共產(chǎn)品供給，形成政府、企業(yè)和第三部門共同生產(chǎn)和供給的多元化格局，提高公共產(chǎn)品供給的有效性。但是江蘇省在城市公共產(chǎn)品供給方面非政府公共組織發(fā)揮的作用卻并不顯著，供給主體過(guò)于集中在政府一方，這不僅造成供給很難及時(shí)增加，同時(shí)也帶來(lái)了供給有效性的問(wèn)題。比如沒(méi)有調(diào)動(dòng)社會(huì)成員參與的積極性和主動(dòng)性，政府運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高評(píng)價(jià)較低，公共產(chǎn)品供給缺乏專業(yè)性服務(wù)與公眾需求不匹配等。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制有待進(jìn)一步提升

由于城市人口結(jié)構(gòu)的變化，公共產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)出了多層次、多樣化的特點(diǎn)，因此公共產(chǎn)品的供給規(guī)模和配置效率不再是政府考量的唯一指標(biāo)，社會(huì)對(duì)政府公共產(chǎn)品供給的滿意度更直接影響到政府的行政績(jī)效。近年來(lái)，江蘇省在公共產(chǎn)品供給方面著力改革，通過(guò)改進(jìn)公共產(chǎn)品供給的資金來(lái)源，管理方式，供給內(nèi)容等方面擴(kuò)大公共產(chǎn)品的供給規(guī)模；還通過(guò)大力推進(jìn)社會(huì)基本公共服務(wù)均等化等方式保障人民群眾享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。但是與投入相比，近年來(lái)公眾對(duì)于城市環(huán)境、教育、衛(wèi)生方面的滿意度卻沒(méi)有相應(yīng)提升。

目前公共產(chǎn)品供給的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制還不健全，公共產(chǎn)品績(jī)效評(píng)價(jià)更多反應(yīng)在自上而下的評(píng)價(jià)方面，缺乏獨(dú)立的第三方主體的外部評(píng)價(jià)機(jī)制，這對(duì)于公共產(chǎn)品供給的后續(xù)決策和社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)都帶來(lái)了不利影響。

城市公共產(chǎn)品的發(fā)展對(duì)于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有極為重要的意義。研究表明，地區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)同一個(gè)地區(qū)公共產(chǎn)品供給數(shù)量呈正相關(guān)關(guān)系，地區(qū)生產(chǎn)總值越高，公共產(chǎn)品供給的數(shù)量越充足，反之則越匱乏。公共產(chǎn)品需求是推動(dòng)城市產(chǎn)生的關(guān)鍵因素，地區(qū)公共產(chǎn)品投資增加，增強(qiáng)了城市吸引力；同時(shí)城鎮(zhèn)化的過(guò)程離不開(kāi)公共產(chǎn)品的配套與提升。因此了解社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求，設(shè)計(jì)有效的城市公共產(chǎn)品供給的機(jī)制對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要的意義。江蘇省應(yīng)從社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求入手，通過(guò)有效的公共產(chǎn)品供給機(jī)制設(shè)計(jì)，積極發(fā)揮非政府公共組織在公共產(chǎn)品供給中的作用，構(gòu)建完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提升公眾滿意度，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)富美高”的新江蘇建設(shè)目標(biāo)。

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作者簡(jiǎn)介：

彭璐（1982.8- ），女，漢族，山西大同人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。endprint