公路路政管理中路產損失案件訴訟法律程序之適用

楊錦

《公路法》第85條規定：“違法本法有關規定，對公路造成損害的，應當依法承擔民事責任。”在實際工作中，對造成公路損害而又拒不賠付的當事人，路政人員基于本條是采取民事訴訟程序還是采用行政訴訟程序來挽回損失？同樣，當事人對公路主管部門做出的既包含承擔賠償等民事責任，又包含罰款等行政處罰的處理決定不服時，應依法提起民事訴訟還是行政訴訟？所謂的“依法承擔民事責任”是否就意味著必須采用民事訴訟程序？ 對此無論是《民事訴訟法》還是《行政訴訟法》都沒有做出明確的規定，實踐中有爭議，筆者認為，公路路政管理中路產損害案件引起的爭議，應當通過行政訴訟程序來解決，下面從三個方面試作分析。

一、路政管理行為歸屬

（一）路政管理主體的特定性

公路路政管理的性質是人民政府依法對公路進行的性質管理。《公路法》第8條規定：“國務院交通主管部門主管全國公路工作，縣級以上地方人民政府交通主管部門可以由公路管理機構依照本法規定行使公路行政管理職責”，為維護公路合法權益，《公路法》把路政管理執法主體明確規定為交通主管部門及公路管理機構。《公路安全保護條例》第三條第三款明確規定由公路管理機構依法具體負責公路保護的監督管理工作。依法保護路產路權，依法制止不法相對人破壞或非法占用公路、公路用地及公路附屬設施的行為，是交通主管部門及公路管理機構的法定職責，不能由其他任何單位、個人代為行使，其與相對人之間只能是管理與被管理的行政法律關系。不僅國家投資的公路如此，即使是其他經濟主體投資經營公路的路政管理，職責也是由交通主管部門行使。

（二）路政管理客體的特殊性

公路是國家的重要基礎設施，在國民經濟和社會發展中具有十分重要的地位。作為一種公用事業，受國家法律保護。《公路法》第7條規定：“公路受國家保護，任何單位和個人不得破壞、損害或非法占用公路、公路用地及公路附屬設施。”

（三）路政管理內容的法定性

路政管理是公路主管部門依據《公路法》賦予對公路進行管理的職權。公路主管部門的具體職責是管理、保護公路，依法對有關公路的法律、法規、規章的執行情況進行監督檢查；檢查制止各種侵占公路、公路用地、公路附屬設施的行為，對路產損害案件依法進行現場調查取證和處理，對責任者責令其承擔返還原物，恢復原狀、賠償損失等民事責任，處以沒收非法所得、罰款等行政制裁，明確規定了公路路政管理的職權與職責是保護路產路權。在具體的路產損害案件中，公路主管部門依職權責令管理相對人承擔民事責任的行為，實質上代表國家進行的。

（四）路政管理程序的規范性

路政管理是適用執行《公路法》的行為，必須嚴格按照法律規定的程序進行，法律程序是人們進行法律行為必須遵循的法定時間和空間上的步驟和方式，它是對行為的抑制，是實現權利義務的合法方式和必要條件。程序的延續性，正當性是保證執法活動有序、公正的重要條件。要維護路產路權的同時又要保護管理相對人的合法權益，就必須以公正、嚴謹的程序為手段，通過易于接受，令人信服同時與合法有效的方式來實現。對公路造成損害后責任者應當到當地公路管理機構報告，公路管理機構在接到報案或巡查發現以后，應立即會同當事人對現場進行勘察，將公路損壞的詳細情況全方位進行拍照、丈量、核實，有必要進行聽證的，還應當組織聽證，并根據案情逐一按程序執法相應的法律文書，確定相應的民事責任及行政責任

（五）路政權利執法的強制性

行政法上的權利義務具有強制性，某一法律關系主體是否享有這種權利，承擔這種義務，是不為其意志所左右的，這種權利義務的產生，源于國家立法或國家的特別授權，其內容體現了國家意志，所具有恒定的不可選擇性。運用行政執法權對路政管理相對人的財產和行為進行強制限制，這一行為不僅關系到相對人的合法權益，更關系到公路事業的健康發展，關系到經濟的繁榮和社會的穩定。《公路法》第八章法律責任第76條至第81條明確規定了公路主管部門的行政處罰及行政措施決定權。對違反公路路政管理規定的行為者，可依法移送司法機關查究其刑事法律責任。

二、公路路政管理案件適用的訴訟制度辨析

（一）行政訴訟所要解決的是行政主體與公民、法人及其他組織，因依法行政而引發的行政爭議，是基于行政職權而發生的訴訟活動，而民事訴訟審理的是平等主體之間的民事糾紛。在這里公路管理部門針對損害公路路產路權的違法行為行使行政執法權，如果雙方發生爭議，就必須導致公路主管部門只能作為被告參加訴訟，訴訟雙方處于一種不平等地位。

（二）行政訴訟提起的根據是行政機關依法做出的法律文書，這種文書一經做出即產生法律效力，即確定性、約定力和執法力。原告方是對該文書所確定的權利義務關系的不服而提起訴訟。在路政案件中，所有爭議的焦點都體現在交通行政處理決定書所確定的內容上。在實際中路產損害當事人對公路主管部門做出的決定不服產生爭議，如果提起民事訴訟，而糾紛的起因卻是《交通行政處理決定書》，則訴訟本身不能成立。若沒有《交通行政處理決定書》，則訴訟本身不能成立。若沒有《交通行政處理決定書》，那么當事人提起訴訟又缺乏訴因。

（三）行政案件中，針對行政管理相對人的違法行為做出的處理決定，若相對人拒不履行，行政機關就需要采用強制措施責令其履行。在公路主管部門就必須對其實施強制措施。因為，公路主管部門是代表國家依法履行保護公路的職權，決不能任意放棄，這其中也包括對公路造成損害后應承擔的返還原物、恢復原狀、賠償損失等民事責任。

（四）就舉證責任而言，行政訴訟要求行政機關負舉證責任，民事訴訟法則一般采用誰主張誰舉證的原則。在路產損害案件中，公路主管部門依法做出處理決定，就承擔民事責任部門，也是嚴格按照《公路法》及人民政府制定的相關規范文件做出，對于路損現象的勘驗、取證，則需要一定的專業知識、特別的技術手段、資料、設備、儀器等。實際上，無論從法律法規的適用、證據的取得、還是從程序的適用方面，相對人均不可能提出相應的證據加以證明。

（五）行政訴訟中除國家賠償以外，均不適用調解，而民事訴訟則適用調解制度，在路損案件中，路政執法人員行使職權，目的就是挽回國家損失，依法對相對人做出相應的處理，不受任何機關、團體和個人的非法干涉，也會因相對人停止違法行為或承認其違法錯誤，或其他因素而終止。同樣，公路主管部門既無理自己的實體權利，也無權與相對人協商、妥協，無權放棄行使其職責，既不能任意對國家資產做人情交易，也不能隨意加大責任范圍或強度，加重相對人的負擔。

（六）行政訴訟中不適用反訴，而民事訴訟中則適用反訴。路損案件中，公路主管部門對相對人的處理決定，必須在嚴格依法定權限，認真勘驗現場、提取、核實證據后，依法定程序做出，一經做出即產生法律效力，故不存在反訴的適用問題。

綜上所述，在路損案件處理中，對公路主管部門做出的既包括行政處罰又包括民事責任的處理決定，如當事人不服，即應適用行政訴訟程序解決爭議。

三、路損案件適用行政訴訟的機理及意義

公路主管部門在執法過程中，行使職權所形成的是行政法律關系，遵守的是行政法規，但當地公路主管部門行使職權，就其中的相對人損壞破產而責令其承擔民事責任時，則依據的是民事責任的一般機理及其有關規定。但是，由于行使這一職權的主要要件均屬于行政法上的法律要件，因此，由此引起的爭議及訴訟當然屬于行政訴訟，屬于行政訴訟法調整范圍。

公路主管部門依法對相對人做出的處理決定，相對人若不服，僅憑借自己的力量是難以抗拒和糾正的，行政訴訟則為他們提供了救濟途徑。而其中的行政措施和民事責任的產生是緊密依存的。通過法院審理來維護相對人的正當權益，統一適用行政訴訟程序既有利于法院的正確審理，徹底解決法律爭議，又節約了訴訟成本，在最大限度上維護了社會公共利益以及管理相對人的合法權益。

參考文獻：

[1]《公路法》《行政訴訟法》《民事訴訟法》《公路安全保護條例》《路政管理規定》《寧夏公路路政管理條例》endprint