地方人大工作“創(chuàng)新”的反思

黃興旺

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：要“推動(dòng)人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新”，這給人大工作提出了新的更高的要求。如何探索創(chuàng)新，尋求人大工作新突破，取得新成效，也成了各地人大的新課題。

創(chuàng)新，讓人大工作與時(shí)俱進(jìn)

創(chuàng)新是地方人大工作永葆生機(jī)與活力的源泉。沒有創(chuàng)新，人民代表大會制度就不會完善和發(fā)展，人大的職能作用也難以得到有效發(fā)揮。

隨著中央關(guān)于加強(qiáng)人大工作和建設(shè)的文件出臺，各地人大積極作為，破除固有思維，擺脫傳統(tǒng)束縛，大膽探索，積極創(chuàng)新，推動(dòng)了人大工作的與時(shí)俱進(jìn)。在這種態(tài)勢下，各地涌現(xiàn)出許多人大工作實(shí)踐創(chuàng)新的典型。

時(shí)間回到2008年2月29日，這個(gè)閏年才會出現(xiàn)的2月29日，在溫嶺這個(gè)名不見經(jīng)傳的江南小縣城里，澤國鎮(zhèn)的人大代表們經(jīng)歷了好多個(gè)“第一次”。

這一天，澤國鎮(zhèn)2008年財(cái)政預(yù)算提交人代會票決，最終，只比法定過半數(shù)多了6票的結(jié)果讓在主席臺就座的鎮(zhèn)政府組成人員驚出冷汗，卻讓人大代表真正體驗(yàn)到了協(xié)商民主的威力。

這之后的幾年里，溫嶺市人大的創(chuàng)新工作開展得如火如荼。辯論預(yù)算修正案、面對面挑刺決算、績效評價(jià)、使用電子表決器……一項(xiàng)項(xiàng)帶著溫嶺特色的創(chuàng)新，收獲累累碩果，讓溫嶺縣鄉(xiāng)兩級人大煥發(fā)生機(jī)，樹立起基層人大工作的標(biāo)桿，呈現(xiàn)獨(dú)特的“溫嶺現(xiàn)象”，參與式預(yù)算成了浙江人大的“金名片”，更在全國各級人大中獨(dú)樹一幟。

南有溫嶺，北有五常。

2017年3月7日，在五常市崇仁一社區(qū)服務(wù)中心里，人頭攢動(dòng)，大家都在圍觀鎮(zhèn)人大代表、社區(qū)副主任宋愛麗展示的人大代表網(wǎng)絡(luò)管理平臺的操作方法。在這個(gè)被他們稱為“V屏”的網(wǎng)絡(luò)平臺上，可以時(shí)時(shí)監(jiān)督代表履職情況，甚至可以給建議督辦情況點(diǎn)贊，用五星標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)代表建議“落地”效果……1月初，具有議案建議、 雙聯(lián)系雙報(bào)道、工作動(dòng)態(tài)等八個(gè)功能模塊的五常市人大代表網(wǎng)絡(luò)管理平臺正式啟動(dòng)，標(biāo)志著五常市人大代表工作進(jìn)入了信息化的“跑道”。

事實(shí)上，自2011年換屆以來，五常市人大常委會就開始了基層人大工作創(chuàng)新探索之路。開展陽光監(jiān)督、“雙聯(lián)系 雙報(bào)到”活動(dòng)，建立市鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)保證機(jī)制，試行代表“議辭”退出機(jī)制，激活代表履職活力，打通了代表與群眾、選民聯(lián)系的“最后一公里”，讓基層人大工作“頂天立地”。

四川雅安試點(diǎn)全體選民整體“公推”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子候選人、選民主動(dòng)登記，開啟了地方人大選舉創(chuàng)新嘗試；重慶南川區(qū)水江鎮(zhèn)實(shí)行“季會制”，讓基層人大代表充分行權(quán)履職；廣東梅州對地方人大日常工作制度進(jìn)行創(chuàng)新。

在地方人大及其常委會成立30多年來，各地人大的制度探索和工作創(chuàng)新層出不窮，一些好的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過升華后開始成為制度的一部分。比如述職評議，這是地方人大創(chuàng)造的監(jiān)督方式，主要是地方人大常委會針對政府某個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)履行職責(zé)的情況進(jìn)行評議。在監(jiān)督法出臺前曾被地方人大廣泛使用，引起了全國人大的高度關(guān)注。在監(jiān)督法立法過程，這種起于基層的監(jiān)督方式經(jīng)過去糟取精，被以工作評議的形式寫入法律。而脫胎于述職評議的專項(xiàng)工作評議，它的針對性更強(qiáng)，重點(diǎn)更突出，覆蓋面更大。

多年來，那些具有代表性的地方人大工作的創(chuàng)新實(shí)踐，順應(yīng)了“推動(dòng)人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)”的要求，豐富了人民代表大會制度理論，構(gòu)建了人大工作的特點(diǎn)和規(guī)律，也推進(jìn)了地方的民主法治進(jìn)程。

創(chuàng)新，急功近利要不得

創(chuàng)新永遠(yuǎn)在路上，但創(chuàng)新也要堅(jiān)持合法合理，秉承科學(xué)實(shí)用，落腳取得實(shí)效。每一項(xiàng)創(chuàng)新背后，都需要相應(yīng)的理論體系作為支撐，理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐豐富理論，最終形成成熟的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，創(chuàng)新也需要相應(yīng)的績效評估，其標(biāo)準(zhǔn)就是這種“創(chuàng)新”是否與區(qū)域內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，是否有力推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)的民主法治建設(shè)，是否得到區(qū)域內(nèi)人民群眾的認(rèn)可。

2015年，湖州市吳興區(qū)人大大膽探索，將參與式預(yù)算與民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，并在全區(qū)六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步推進(jìn)。從單一討論“錢怎么用”“事怎么定”到將兩者結(jié)合同步推進(jìn)，不僅能讓對話型的民主懇談向決策型轉(zhuǎn)變，也使民生實(shí)事項(xiàng)目的資金落實(shí)得到有效保障，為“百姓點(diǎn)菜、政府買單”的協(xié)商民主創(chuàng)造了新樣本。

參與式預(yù)算不算是創(chuàng)新，吳興區(qū)人大卻根據(jù)吳興的實(shí)際，為參與式預(yù)算尋找到了一條新的路徑。

吳興區(qū)人大科教文衛(wèi)工委的負(fù)責(zé)人表示，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，預(yù)算審查與民生事實(shí)聯(lián)系緊密，而從吳興實(shí)際來看，將全部預(yù)算都放到懇談會上討論，太過專業(yè)，也很難取得實(shí)效，先讓百姓參與討論他們最有話說的實(shí)事項(xiàng)目預(yù)算，循序漸進(jìn)地推進(jìn)參與式預(yù)算能取得更好的效果。

這與溫嶺的模式有很大的不同。溫嶺的參與式預(yù)算能生根開花并長效化，絕非偶然，而是有其生長的“土壤”。

從經(jīng)濟(jì)角度看，溫嶺的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育比較成熟，并且形成體制靈活、市場活躍、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鮮明區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色。市場經(jīng)濟(jì)公正公平公開的原則，契約經(jīng)濟(jì)所體現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)平等的價(jià)值觀，必然滲透到民眾的理念中。

從政治角度看，溫嶺地處東南沿海，思想文化比較活躍，民眾權(quán)利意識覺醒早，公民社會發(fā)育快，民眾具有較強(qiáng)的權(quán)利本位觀念。特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多元化的利益格局日益呈現(xiàn)，利益主體間的博弈頻繁出現(xiàn)，民眾利益訴求欲望和政治參與意識變得愈加強(qiáng)烈。

正是這些客觀條件讓民眾參與政府的預(yù)算水到渠成。“橘生于淮南則為橘，生于淮北則為枳”，試想，換作在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、民眾參政議政意識不高的地區(qū)搞參與式預(yù)算，恐怕就會“畫虎不成反類犬”。

綜觀當(dāng)下，創(chuàng)新潮起，也未免泥沙俱下。我們在點(diǎn)贊一些地方人大創(chuàng)新的同時(shí)，也不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前一些地方人大為求創(chuàng)新而使工作走了樣、迷了路。

有的地方人大是學(xué)習(xí)別處的經(jīng)驗(yàn)，回來后無視本地區(qū)實(shí)際情況，簡單的“復(fù)制粘貼”，謂之創(chuàng)新，最后，“水土不服”而“有花無果”。endprint

有的地方人大愛打“擦邊球”，在有法律爭議的制度空白處搞創(chuàng)新。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，對制度改革創(chuàng)新的步子要穩(wěn)，要有序推進(jìn)，更要合理區(qū)分頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河的邊界。探索人大工作創(chuàng)新要符合憲法、代表法、選舉法、組織法、監(jiān)督法等法律的立法本意，要在憲法和法律的框架內(nèi)挖掘制度潛力，要深刻領(lǐng)會中央相關(guān)文件精神，該中央統(tǒng)一部署的不能搶跑。野蠻冒進(jìn)的創(chuàng)新不僅不具有操作性，還有違法的嫌疑，最終與創(chuàng)新的初衷背道而馳。

更有地方人大把從前已有的工作方式改頭換面，新瓶裝舊酒，將立法、監(jiān)督等本應(yīng)行使好的職權(quán)冠以“破冰”“試水”“經(jīng)驗(yàn)”“實(shí)踐”的噱頭，有“花架子”卻沒有“真本事”，這種創(chuàng)新，毫無意義。

以上種種，其實(shí)都是曲解了人大工作創(chuàng)新的本意，其出發(fā)點(diǎn)不是為了做好人大工作，而是為了吸引眼球而做表面文章，不僅造成人力物力財(cái)力的浪費(fèi)，也會影響人大工作開展、損害人大在人民群眾心中的形象。須知，創(chuàng)新是為了更好地適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求，促進(jìn)工作落實(shí)，提升工作水平。

可見，地方人大工作創(chuàng)新不能“為創(chuàng)新而創(chuàng)新”，而是要尊重人大工作自身規(guī)律和要求。既要發(fā)揮創(chuàng)新的主動(dòng)性，又要遵循創(chuàng)新的合法性，更要解決創(chuàng)新的可操作性。

創(chuàng)新，常規(guī)工作不能丟

實(shí)踐中，不少人大工作者也指出，一些地方人大一心一意搞“創(chuàng)新”，反而把行之有效的常規(guī)工作給丟了。

多年來，圍繞憲法法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，各級人大通過不斷的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，形成了許多行之有效的常規(guī)做法，如執(zhí)法檢查中的明查暗訪、聽取和審議工作報(bào)告時(shí)開展?jié)M意度測評、人事任免中的法律資格考試、全口徑預(yù)算監(jiān)督、專題詢問等等。

“這些做法被實(shí)踐證明是有效的，群眾也是非常歡迎的。我們現(xiàn)在最應(yīng)做的就是要把這些好做法不斷地發(fā)揚(yáng)光大。”不少基層人大工作者對此深有感觸，一味追求創(chuàng)新反而令人抓不住工作的重點(diǎn)。

而人大的一些法定職權(quán)如質(zhì)詢權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)，都是人大監(jiān)督的法定手段和“重武器”，但它們往往被遺忘在紙面上，積極主動(dòng)動(dòng)用這些權(quán)力的案例，可謂寥若晨星。我國有2000多個(gè)各級人大常委會、350多萬名各級人大代表，但有統(tǒng)計(jì)表明，每年見諸報(bào)端的人大質(zhì)詢案僅在10件左右。另有專家估計(jì)，30多年來，80%以上的各級人大及其常委會從未有過質(zhì)詢案。與質(zhì)詢權(quán)相似，特定問題調(diào)查、罷免等具有“剛性”特質(zhì)的人大監(jiān)督手段，同樣處于“被閑置”的尷尬境地，偶有動(dòng)用都會成為特大新聞。

常規(guī)工作是進(jìn)行創(chuàng)新的基石。如果能將這些權(quán)力喚醒，將這些手段組合運(yùn)用，對人大履職行權(quán)必定大有助力，再結(jié)合創(chuàng)新工作，才有“錦上添花”之效。

世異時(shí)移，人大工作要努力適應(yīng)不斷變化的新形勢，要及時(shí)調(diào)整工作思路和方法，力求人大工作與時(shí)代“同頻共振”，這需要?jiǎng)?chuàng)新。但是，這種創(chuàng)新是有條件的。首要的就是要在法定任務(wù)內(nèi)“求創(chuàng)新”，要以做好已有的基礎(chǔ)性工作為前提，“基礎(chǔ)實(shí)，創(chuàng)新立”，如果放著現(xiàn)成的權(quán)力不去用，現(xiàn)有的工作做不好，而再一味強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新”，那就是舍本逐末，就是“丟了西瓜撿芝麻”，這種創(chuàng)新注定不會走遠(yuǎn)，人大工作不會做好，人民群眾也不會滿意。endprint