寫(xiě)在《環(huán)境保護(hù)稅法》正式實(shí)施之前

2016年12月25日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)稅法》）在歷時(shí)6年，經(jīng)過(guò)兩次審議后終獲全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)。作為中央提出落實(shí)稅收法定原則要求后，最高立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)的第一部稅法，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。

《環(huán)境保護(hù)稅法》將于2018年1月1日起正式實(shí)施，此時(shí)此刻，除了渴望和希冀之外，有一份惦念，也有一份不安。惦念的是《環(huán)境保護(hù)稅法》經(jīng)歷的那些不平凡歲月，不安的是《環(huán)境保護(hù)稅法》能不能實(shí)現(xiàn)初衷。

一、環(huán)境保護(hù)稅進(jìn)化史

中國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法的形成經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的進(jìn)化過(guò)程，這個(gè)過(guò)程中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了高速增長(zhǎng)，但中國(guó)的環(huán)境和資源遭遇了巨大的挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)最終促進(jìn)了中國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法的進(jìn)步。

（一）中國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的前身——排污費(fèi)

排污費(fèi)在中國(guó)持續(xù)了30年的時(shí)間，這個(gè)時(shí)間中排污費(fèi)自身也進(jìn)行了一些修訂和完善。

1979年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》確立了排污費(fèi)制度，1982年開(kāi)始，我國(guó)根據(jù)讓污染者付費(fèi)的原則，由政府部門(mén)對(duì)排污企業(yè)征收排污費(fèi)，《征收排污費(fèi)暫行辦法》的實(shí)施是我國(guó)排污費(fèi)征收管理制度的起點(diǎn)。2003年，我國(guó)國(guó)務(wù)院頒布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定，排污費(fèi)應(yīng)該按照排污量征收，標(biāo)志著我國(guó)的排污費(fèi)管理制度不斷完善。

2014年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》進(jìn)一步完善了排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過(guò)了30余年的發(fā)展，排污費(fèi)管理制度不斷完善，對(duì)中國(guó)的環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要的作用。

但是隨著環(huán)保形勢(shì)的變化，排污費(fèi)體現(xiàn)了諸多不適應(yīng)之處。

一是排污費(fèi)征收比率較低，低于企業(yè)的治污成本，無(wú)法發(fā)揮促進(jìn)企業(yè)積極主動(dòng)地進(jìn)行污染治理。

二是排污費(fèi)征收效率較低，雖然排污費(fèi)也是有國(guó)家行政部門(mén)征收的，但是其規(guī)范性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及稅費(fèi)，征收過(guò)程中有的企業(yè)甚至與行政部門(mén)之間有議價(jià)現(xiàn)象。

三是由于排污涉及到的范圍較廣，企業(yè)眾多，環(huán)保部門(mén)往往力不從心。人力物力的不足，使得排污費(fèi)制度在實(shí)行的過(guò)程中，往往不能全面地發(fā)揮作用。

四是由于排污費(fèi)的管理并沒(méi)有稅費(fèi)管理嚴(yán)格，很多基層環(huán)保部門(mén)環(huán)保經(jīng)費(fèi)不足，存在挪用現(xiàn)象，并未全部用于環(huán)保。

（二）費(fèi)改稅——一次艱難的長(zhǎng)跑

由于排污費(fèi)這些局限性和我國(guó)環(huán)保形勢(shì)的緊迫性，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅勢(shì)在必行。早在2006年的兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員鄭健齡就曾向大會(huì)提交提案，建議各地對(duì)排污企業(yè)征收的排污費(fèi)統(tǒng)一改為環(huán)境稅，由法律保證各項(xiàng)污染費(fèi)用的收取，以此促進(jìn)我國(guó)污染治理和環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

2007年，我國(guó)政府首次明確將進(jìn)行環(huán)境稅立法，當(dāng)年6月，國(guó)務(wù)院頒布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，其中一項(xiàng)具體政策措施即為“研究開(kāi)征環(huán)境稅”。同年10月，中共十七大報(bào)告提出，要“實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”，資源與環(huán)境問(wèn)題被提至更高的層面，而這也使得開(kāi)征環(huán)境稅成為2008年政府重點(diǎn)推進(jìn)的稅收改革之一。

2010年10月底，十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》正式提出開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。

2012年8月27日，全國(guó)人大常委會(huì)在北京首次審議《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》。根據(jù)規(guī)定，按照排放污染物的種類(lèi)和對(duì)環(huán)境的危害程度征繳費(fèi)用，征繳費(fèi)用的具體辦法由國(guó)務(wù)院根據(jù)有關(guān)法律制定，對(duì)排污費(fèi)的繳納和使用做出原則性規(guī)定，以此為今后國(guó)家設(shè)立環(huán)境稅留下空間。

2014年的政府工作報(bào)告和《2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中再次提到，做好環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作和加快推動(dòng)環(huán)境保護(hù)稅立法工作等。

2014年11月3日，備受關(guān)注的環(huán)境保護(hù)稅立法有了更新的動(dòng)態(tài)，媒體從全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委獲悉，財(cái)政部會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家稅務(wù)總局積極推進(jìn)中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅立法工作，已形成《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》（草案稿）并報(bào)送國(guó)務(wù)院。

2015年6月，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見(jiàn)稿）》，明確了環(huán)境保護(hù)稅的征收制度。

2016年12月25日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，該法自2018年1月1日起施行，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)稅正式成為稅種之一。

二、開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅的重要意義

開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅符合綠色發(fā)展的潮流，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的重要制度。盡管征收環(huán)境保護(hù)稅短期內(nèi)會(huì)給一些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)造成困難，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅意義重大。

（一）有助于形成完整的環(huán)境保護(hù)稅收體系

環(huán)境保護(hù)稅出臺(tái)后，我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收體系已較為完整，形成了以環(huán)境保護(hù)稅為核心，其他稅種為輔助的環(huán)境保護(hù)稅收體系。

（1）環(huán)境保護(hù)稅。環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅污染物包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。該稅種主要針對(duì)的是排污，對(duì)大氣污染、水污染、固體廢物污染及噪聲污染的調(diào)節(jié)起著重要作用。

（2）資源稅。資源稅的納稅人是在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域及管轄海域開(kāi)采規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽（以下稱開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品）的單位和個(gè)人。對(duì)保護(hù)我國(guó)的礦產(chǎn)資源起到了重要作用。

（3）消費(fèi)稅。消費(fèi)稅的征稅范圍包括煙、酒、鞭炮、焰火、化妝品、成品油、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實(shí)木地板、摩托車(chē)、小汽車(chē)、電池、涂料。這些征稅范圍中的成品油、木制一次性筷子等征收消費(fèi)稅，對(duì)抑制高耗能產(chǎn)品的消費(fèi)起著重要作用。

（4）其他考慮了環(huán)境保護(hù)因素的稅種，如增值稅、企業(yè)所得稅等。

（二）有助于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

環(huán)境保護(hù)稅采用價(jià)值規(guī)律，將環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化，對(duì)可能使生態(tài)環(huán)境受到污染破壞的行為進(jìn)行稅費(fèi)征收的措施。只有環(huán)境保護(hù)稅的征收標(biāo)準(zhǔn)大于治污成本，才能達(dá)到抑制環(huán)境惡化、改善環(huán)境質(zhì)量的目的。

對(duì)于生產(chǎn)者，環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，利潤(rùn)減少。基于理性經(jīng)濟(jì)人的理論，生產(chǎn)者為了追求利益的最大化，會(huì)減少污染排放，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的治理，向低污染產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展來(lái)減少稅負(fù)。對(duì)于消費(fèi)者，環(huán)境保護(hù)稅促使消費(fèi)者減少了使用污染的產(chǎn)品。環(huán)境保護(hù)稅加重了產(chǎn)生污染的消費(fèi)品的成本，以致消費(fèi)品的價(jià)格也相應(yīng)提高，稅負(fù)最終會(huì)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上。消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)或使用破壞環(huán)境的產(chǎn)品或者服務(wù)，就要為該產(chǎn)品或者服務(wù)承擔(dān)環(huán)境成本，消費(fèi)更高。所以，消費(fèi)者會(huì)有意識(shí)地避免該類(lèi)高價(jià)消費(fèi)品，減少使用甚至不再購(gòu)買(mǎi)這類(lèi)的消費(fèi)品，轉(zhuǎn)而使用清潔產(chǎn)品。長(zhǎng)期以往，使消費(fèi)者養(yǎng)成綠色消費(fèi)的習(xí)慣。無(wú)論是生產(chǎn)者還是消費(fèi)者，環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征都會(huì)對(duì)環(huán)境治理的改善具有積極的作用。因此，環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征最終能達(dá)到保護(hù)環(huán)境與治理污染的目的。

根據(jù)西方各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，環(huán)境保護(hù)稅有利于保護(hù)和維護(hù)生態(tài)環(huán)境。例如挪威的碳稅，自開(kāi)始施行，工廠的二氧化碳排放量就下降了21%，居民使用的機(jī)動(dòng)車(chē)的二氧化碳排放量也下降了2%到3%。工業(yè)企業(yè)采取技術(shù)創(chuàng)新的措施，讓每桶石油造成的污染減少了2%左右，降低了90%的排污量。丹麥的二氧化碳稅，制定了二氧化碳的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)供暖等的征收水平有所提高，在短時(shí)間內(nèi)丹麥的二氧化碳排放量就下降了280萬(wàn)噸。另有對(duì)廢棄物課征的稅種，使廢棄物的回收利用比例增長(zhǎng)了一倍，掩埋比率的下降比例超過(guò)一半，環(huán)境效應(yīng)非常顯著。北歐五國(guó)制定了含鉛汽油與無(wú)鉛汽油的差別稅率，使含鉛汽油從市場(chǎng)退出，污染產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率明顯降低。可見(jiàn)，環(huán)境保護(hù)稅能引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境，遵循可持續(xù)發(fā)展的要求。

（三）有利于推動(dòng)黨政領(lǐng)導(dǎo)考核評(píng)價(jià)制度的改革

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，GDP是地方官員的最重要考核標(biāo)準(zhǔn)。在這種考核導(dǎo)向下，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)生了快速增長(zhǎng)。但另一方面，一些地方單純追求GDP，不惜以高投入、高排放、高污染換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，給我國(guó)的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)很大的壓力。環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施后，引進(jìn)、新建高污染、高能耗項(xiàng)目，意味著企業(yè)的高稅負(fù)，不僅對(duì)引進(jìn)企業(yè)不利，對(duì)于地方政府來(lái)講也要受到環(huán)保督查的壓力。環(huán)境保護(hù)稅某種程度上可以看作是綠色發(fā)展的基礎(chǔ)制度，有助于推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度的改革，有利于塑造和培育“綠色政績(jī)觀”。

（四）有助于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)與再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

環(huán)境保護(hù)稅有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。一方面，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅不利于污染企業(yè)的發(fā)展，環(huán)境成本的增加導(dǎo)致企業(yè)的生產(chǎn)成本相應(yīng)提高，利潤(rùn)率降低。企業(yè)若沒(méi)有采取積極的應(yīng)對(duì)策略，可能導(dǎo)致企業(yè)縮小規(guī)模。對(duì)應(yīng)污染產(chǎn)業(yè)來(lái)看，行業(yè)規(guī)模也可能出現(xiàn)整體萎縮。

另一方面，環(huán)境保護(hù)稅激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)環(huán)保產(chǎn)品，間接地推動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，環(huán)境保護(hù)稅的稅收所得將有部分用于發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼以及稅收優(yōu)惠的手段，激勵(lì)、鼓勵(lì)、支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)模壯大。同時(shí)，企業(yè)引入環(huán)保設(shè)備，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)有較高的提升空間。這項(xiàng)政策使環(huán)保產(chǎn)業(yè)被重視，鼓勵(lì)資本向環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)。

（五）有助于為環(huán)境治理提供資金來(lái)源

治理環(huán)境需要政府投入大量的資金。環(huán)境保護(hù)稅作為稅收手段，能為政府提供一定的公共財(cái)政收入，作為環(huán)境治理的專(zhuān)項(xiàng)資金。

世界銀行的研究報(bào)告表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家環(huán)境治理投資總額占國(guó)民生產(chǎn)總值的0.01-0.15區(qū)間內(nèi)，說(shuō)明環(huán)境問(wèn)題得到了基本處理與控制；當(dāng)達(dá)到國(guó)民生產(chǎn)總值的0.02-0.03區(qū)間內(nèi)，說(shuō)明環(huán)境的質(zhì)量有所提高。因此，為了減少生態(tài)破壞與環(huán)境污染，切實(shí)達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的，需要有充足穩(wěn)定的資金支持。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)資金投入占GDP的比例達(dá)到1.5%-2%左右，其中美國(guó)達(dá)到了2%，德國(guó)達(dá)到2.1%，日本有2%-3%。

從上述數(shù)據(jù)看出，我國(guó)環(huán)境治理投資總額占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重一直較低，直到2010年才超過(guò)1.5%，與國(guó)際水平仍相差一段距離。雖然我國(guó)的環(huán)境保護(hù)資金投入呈逐年遞增趨勢(shì)，但仍未達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的投入比重。

實(shí)證研究表明，OECD國(guó)家的環(huán)境保護(hù)稅占稅收收入的比例呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，環(huán)境保護(hù)資金充足，環(huán)境保護(hù)稅的作用逐漸增強(qiáng)。從各個(gè)國(guó)家來(lái)看，2010年比例最高的為14.98%（土耳其），最低的為3.18%（英國(guó)）。在26個(gè)國(guó)家中，只有四個(gè)國(guó)家沒(méi)有增長(zhǎng)。從這些數(shù)據(jù)來(lái)看，環(huán)境保護(hù)稅在稅收系統(tǒng)中占有重要的地位。

三、《環(huán)境保護(hù)稅法》能不能起到預(yù)想的效果

原排污費(fèi)被“詬病”行之無(wú)效的原因之一就是征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，甚至遠(yuǎn)低于排放企業(yè)的污染治理成本。結(jié)果排放企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)也不愿意治理污染，導(dǎo)致排污費(fèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)激勵(lì)促進(jìn)企業(yè)減排的初衷。環(huán)境保護(hù)稅法要取得預(yù)期的效果，關(guān)鍵是在稅率設(shè)置上要高于治理成本，以促進(jìn)重污染企業(yè)轉(zhuǎn)型，稅率應(yīng)該實(shí)行差別化，讓環(huán)保稅真正起到應(yīng)有的作用。

財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部近日聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地落實(shí)稅法授權(quán)事項(xiàng)，確定本地區(qū)應(yīng)稅大氣污染物和水污染物具體適用稅額，以及應(yīng)稅污染物排放量抽樣測(cè)算和核定征收方法。這相當(dāng)于給地方一定的自助權(quán)，讓地方根據(jù)自身實(shí)際確定符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境承受能力和經(jīng)濟(jì)承受能力的具體細(xì)則。

地方在具體制定細(xì)則的過(guò)程中，要有大局意識(shí)，要認(rèn)識(shí)到我國(guó)生態(tài)環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，要承擔(dān)起保護(hù)青山綠水的責(zé)任，絕不能打小算盤(pán)。具體來(lái)講，需要注意以下幾點(diǎn)。

首先，統(tǒng)籌考慮直排成本大于治理成本的立法宗旨。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》保護(hù)和改善環(huán)境，減少污染排放物的立法目的，擬定稅額必須遵循的原則是讓企業(yè)直接排放的納稅成本高于治理成本，這樣才能約束企業(yè)直接排放污染物的行為。稅法規(guī)定稅額的最低標(biāo)準(zhǔn)，就是企業(yè)治理污染的成本。

其次，統(tǒng)籌考慮稅收優(yōu)惠政策給予企業(yè)減排與減負(fù)的空間。其中的理由是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》第十三條規(guī)定：“納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)百分之三十的，減按百分之七十五征收環(huán)境保護(hù)稅。納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)百分之五十的，減按百分之五十征收環(huán)境保護(hù)稅。”原排污費(fèi)優(yōu)惠政策只有低于排放標(biāo)準(zhǔn)50%以上減半征收一項(xiàng)，稅法增加了優(yōu)惠政策，受惠企業(yè)將增加。

最后，要統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載能力和污染排放的特點(diǎn)。各地區(qū)擬定的稅額要統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承載能力，雖然近些年來(lái)大多數(shù)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量總體良好并持續(xù)改善，但仍處在保護(hù)與破壞、改善與惡化相持階段。與此同時(shí)，不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，大氣污染物和水污染物并不相同，需要因地制宜，抓住導(dǎo)致環(huán)境污染的主要原因，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段遏制亂排放、高排放的問(wèn)題。

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