遼寧旅游標準化的探索與建設

◎遼寧省人民政府發展研究中心課題組

遼寧旅游標準化的探索與建設

◎遼寧省人民政府發展研究中心課題組

旅游標準化是支撐和引領旅游產業發展的重要技術基礎，也是規范旅游經營和提升旅游服務質量的重要手段。近年來，遼寧省在旅游標準化工作的建設和實施方面獲得了較快發展，并取得了一定的成績，但同旅游發達省市相比仍存在差距。我們可借鑒浙江和江蘇兩省的先進經驗，通過建立旅游標準化工作機制、健全旅游社會組織和建立旅游標準化聯盟等多項措施，進一步推動遼寧省旅游標準化工作，規范旅游市場秩序、提高旅游服務水平、促進旅游業轉型升級和提質增效。

遼寧 旅游標準化 政策建議

當前在我國旅游業大發展的背景下，如何提高旅游業的服務質量和服務水平進而推動旅游業的進一步發展，成為各方關注的焦點問題。旅游標準化是支撐和引領旅游產業發展的重要技術基礎，也是規范旅游經營和提升旅游服務質量的重要手段。客觀地說，正是在旅游產業發展到一定程度和水平之后，標準化問題才會凸顯出來，這也是旅游業發展的必經之路。

近年來，遼寧省在旅游標準化工作的建設和實施方面獲得了較快發展，取得了一定的成績。然而，將遼寧省旅游標準化的發展水平同旅游發達省市相比較時，我們發現仍然存在較為明顯的差距。因此，如何進一步推進旅游標準化工作，不僅是我們提升當前旅游產業發展水平、追趕旅游發達省市的現實抉擇，更是旅游業在標準化基礎上形成差異化發展路徑的戰略選擇。

一、遼寧省旅游標準化建設和實施方面已經取得一定成績，但同旅游業發達省市相比較，遼寧省旅游標準化仍處于初級階段，存在一定的差距

旅游標準化工作一般包含旅游標準的建設（簡稱“制標”）和旅游標準的實施（簡稱“貫標”）兩個方面的內容。在制標方面，自1987年，國家旅游局頒布實施首個旅游標準——《旅游涉外飯店的星級劃分和評定》以來，國家對旅游標準化工作的重視程度逐年提升，相繼制定和出臺一系列的旅游業相關標準。截至2015年12月，我國旅游業已有國家標準30項、行業標準41項、地方標準400多項、企業標準2萬多項，旅游標準體系基本形成。在貫標方面，國家旅游局自2010年3月份開始，在全國范圍內實施了兩年一個周期的全面推進旅游標準化試點工作。目前，全國已有三批1個省、36個市縣（區）、76家企業完成試點任務，達到試點要求，成為全國旅游標準化示范單位。

（一）遼寧省旅游標準化建設和實施方面已經取得一定成績

遼寧省的旅游標準化工作建設基本與國家同期進行，最早始于旅游涉外飯店的星級劃分和評定，此后一直按照國家標準和行業標準推進旅游標準化工作。近年來，遼寧省旅游標準化工作獲得較快發展，并取得一定成績。

1.省級政府層面相繼出臺推動旅游標準化發展的政策，并制定部分地方旅游標準。2015年，省質監局出臺《關于遼寧省政府辦公廳旅游產業標準體系建設工作的指導意見》；2016年，遼寧省發布《遼寧省標準化體系建設發展規劃（2016-2020年）》，這些政策的出臺和實施推動了遼寧省旅游標準化工作進程。在旅游標準化建設方面，2015年省旅發委發布《溫泉旅游小鎮評定規范》《生態旅游小鎮評定規范》以及《遼寧省旅行社等級劃分與評定》等地方旅游標準。

2.地市政府在旅游標準化建設和實施方面有為且有創新。大連市和沈陽市在旅游標準化工作方面走在全省前列。大連市旅發委主導制定了《主題型酒店劃分與評定》等地方標準，在試行后成為省級標準。大連海昌集團建立并實施了一套全面的300余項企業管理標準，通過國家旅游局驗收成為我國首批旅游標準化示范單位。沈陽市制定了《沈陽市導游（領隊）人員誠信服務考核工作方案》和《沈陽市導游（領隊）人員誠信服務評價規范（暫行）》兩項標準來規范導游從業人員的行為。

3.涌現出一批國家級的旅游標準化示范單位。在遼寧省的旅游標準化實施過程中，涌現出一批包括旅游企業和旅游景區在內的國家級旅游標準化示范單位，三批公示名單中共有4家示范單位（見表1）。此外，國家標準委依據《服務業標準化試點實施細則》的要求對筆架山風景區旅游服務標準化試點工作進行評估驗收，成為遼寧省首批國家級服務業標準化試點合格單位。

表1 遼浙蘇三省國家旅游局標準化示范單位名單

（二）同旅游業發達省市相比較，遼寧省旅游標準化工作仍處于初級階段

我們認為，旅游標準化工作大致可以劃分為三個階段，即初級、中級和高級階段。初級階段是執行標準，即做旅游產品的標準化，通過制度化保障和維持旅游服務的基本底線。中級階段是標準化基礎上的差異化，即在標準化旅游產品的基礎上做旅游品牌。高級階段是制定旅游標準，即參與游戲的制定規則來制定旅游標準。

通過我們對旅游業發達的江蘇和浙江兩省的調研情況發現，這兩個省旅游標準化基本達到了中級階段，并在向高級階段過渡。對比分析遼寧省旅游標準化建設和實施情況，我們初步判斷，在旅游標準化方面遼寧省處于初級階段即執行階段，未能達到做旅游品牌的中級階段，更遠未達到制定標準的高級階段。

（三）遼寧省旅游標準化工作同旅游業發達省市之間的差距

遼寧省旅游標準化工作同旅游業發達省市存在的差距，主要表現為以下幾個方面。

1.旅游標準化工作理念存在一定差距。江浙的旅游主管部門較好的貫徹了“服務型政府”的理念，愿意帶領和引導旅游企業、旅游景區等各類旅游市場主體參與和制定旅游服務標準，具有較強的積極性和主動性。而且，江浙地區的旅游主管部門支持各類市場主體探索建立新興的旅游業態，并制定相應的服務標準制度，一旦這類新興業態得到國家旅游主管部門的承認和支持，其所制定的服務標準往往就上升為國家標準或者行業標準，從而成為游戲規則的制定者，占據市場主導權。然而，遼寧省的旅游主管部門往往較多的秉持“管理型政府”的理念，更多的從管理的角度去貫徹國家和行業標準，較為缺乏參與制定旅游標準的積極性和前瞻性。

2.工作手段的創新程度不夠。當前，旅游主管部門的管理手段主要是“評級”和“以獎代補”，從推進旅游標準化工作方面來看，仍然缺乏有效的工作手段。然而，江浙地區的旅游主管部門通過引導和合作的方式，適度彌補了工作手段的缺乏。如通過旅游標準化示范企業的標桿作用引導其他旅游企業實施旅游標準化，或者通過與旅游企業合作來共同參與制定旅游服務標準制度，能讓企業提升內部管理水平并獲得市場先機。可是，遼寧省旅游管理卻遵循原有的管理思維，難以在工作手段上進行創新和補充，導致在旅游標準化工作方面仍然缺乏有效的工作手段。

3.旅游市場主體標準化意識較為淡薄，參與度較低。江浙地區的旅游企業和旅游景區等市場主體普遍具有較強的市場競爭意識，愿意同旅游主管部門合作，積極推進旅游標準化，參與標準化制度的制定。然而，遼寧省的旅游市場主體有較大比例是國有企業，普遍沿襲國有企業的管理制度，行政色彩濃重，對于如何實施標準化提高服務水平進而增強市場競爭力等問題重視程度不夠，標準化意識較為淡薄。這就導致遼寧省旅游標準化只是在部分較為優秀的旅游企業和旅游景點開展實施，其他市場主體實施旅游標準化建設的比例較低，并且參與制定旅游標準化制度的市場主體更是少之又少。

4.旅游社會組織未能充分發揮作用。浙江的旅游社會組織在主管部門的指導下，組織專家制定旅游標準、協同旅游市場主體實施旅游標準化，為浙江省的旅游標準化工作出了較大的貢獻。然而，遼寧省的旅游社會組織未能在監督自律、推進標準化建設、評定質量等級等方面充分發揮作用，尤其是在旅游標準的制定方面，應有更大的施展空間。

二、浙江和江蘇兩省的旅游標準化建設和實施經驗值得充分借鑒

浙江和江蘇是全國較早開展旅游標準化工作的省份。近年來，兩省旅游標準化的制度建設和實施推進都獲得快速發展，在我國各省市旅游標準化中的引領性地位顯著增強，在保障旅游服務質量、提高游客滿意度和提升旅游發展質效等方面發揮了重要作用。總的來看，總結出兩省旅游標準化建設和實施經驗有如下幾個方面。

（一）初步建立較為完善的旅游標準化工作機制

浙江省旅游局統籌負責全省的旅游標準化工作，省旅游標準化技術委員會負責全省及相應地區旅游標準的歸口管理，省旅游標準化研究會、中國旅游研究院旅游標準化研究基地等負責旅游標準化的理論研究，西溪濕地景區、開元酒店集團等旅游企業積極開展標準化建設工程，初步建立“政府部門指導、社會組織運作、企業共同參與”的旅游標準化工作機制。

江蘇省則進一步強化省旅游局在組織引導產業發展、研議改革方案、推進部門合作、制訂規劃計劃、審議重大事項等方面的綜合協調職能，完善聯席會議、專題會議、現場督辦等工作機制。省旅游局在貫徹和落實國家標準、行業標準以及制定和實施地方標準的過程中，得到省委宣傳部、省質監局和省財政廳等多部門的支持，實現了與眾多部門的不斷交流和職能互補，推動形成旅游發展合力。

（二）逐步建立較為完整的旅游標準體系

除了國家標準和行業標準之外，浙江和江蘇兩省還結合自身實際和發展趨勢，逐步制定和建立了較為完整的地方旅游標準體系。目前，浙江省除了貫徹實施國家標準和行業標準之外，制定各類旅游地方標準規范上百項，其中現仍在有效實施的旅游地方標準有14項；由浙江省相關單位主導制定或參與完成的旅游國家標準6項、旅游行業標準11項，基本形成涵蓋吃、住、行、游、購、娛等旅游全要素和全過程的較為完整的旅游標準體系。截至2017年6月，江蘇省共制定和發布《旅行社安全質量規范》《鄉村旅游區等級劃分與評定》等旅游地方標準39項，基本涵蓋旅游安全、旅游產品和旅游設施三個方面的內容，其中有3項地方旅游標準上升為國家行業標準，也初步建立了由國家標準、行業標準和地方標準所組成的旅游標準體系。

（三）旅游標準實施有序開展，標準化試點示范效應不斷擴大

浙江省通過質量等級評定和認定等方式，優先推進部分社會認可度高、帶動作用強的旅游企業和旅游景區進行標準化實施，并開展績效評估。截至目前，浙江省共開展了三批全國旅游標準化示范單位的創建工作，紹興市、遂昌縣、淳安縣、安吉縣等四縣市和仙居縣神仙居景區等六家旅游企事業單位通過了國家旅游局的驗收，還有一批旅游企業成為省級旅游標準化試點示范單位，多家旅游企業開展了國家級、省級服務業標準化試點項目。旅游標準化試點充分發揮了樹立標桿、發揮榜樣的示范作用，試點示范效應不斷擴大。江蘇省積極參與國家旅游局組織的全面推進旅游標準化試點工作，截至目前，蘇州市成為全國旅游標準化示范城市，蘇州工業園區、大豐區成為全國旅游標準化示范區，常州恐龍園、途牛網、花果山景區等一批旅游企事業單位成為全國旅游標準化示范單位。這些試點單位在提升自身管理經驗、提高旅游發展水平的同時，為全省進一步推進旅游標準化工作提供了示范和樣本。

（四）新興旅游業態成為地方旅游標準關注的重點

浙江省一直關注和跟蹤國內外新興旅游業態的發展，并參考省內實際情況提前布局，適時制定和公布相關業態的地方標準，因此其旅游標準化工作走在全國前列。早在2006年，浙江省就制定了《漂流旅游安全和服務規范》，成為國內第一部漂流旅游類的地方標準。此后，有多部由浙江省率先制定的地方標準上升為國家標準或者行業標準。近年來，已陸續率先發布《特色文化主題飯店基本要求與評定》（2012）、《果蔬采摘基地旅游服務規范》（2014）、《房車旅游服務區基本要求》（2014）、《購物場所旅游服務規范》（2016）等地方旅游標準，并正在制定《旅游民宿等級劃分與評定》等地方標準。

（五）旅游標準化區域合作穩步推進

為了推進長三角旅游標準一體化進程，浙江省聯合上海、江蘇、安徽等省市建立了長三角旅游標準化協作會議制度和聯合工作制度。截至目前，四省市通過分別立項、共同制定、統一發布、分工實施的合作模式，聯合制定出臺了兩項長三角通用的旅游地方標準，設置了統一完善的道路交通指引標志，評選了首批自駕車房車營地，開展了獨具開創性的、推動區域旅游標準一體化的有益嘗試。

三、遼寧省旅游標準化建設和實施中值得關注的幾個重點問題

（一）旅游大產業思維

由于受制于國際國內嚴峻的經濟形勢、區域內經濟結構調整以及體制機制等原因，遼寧省經濟面臨較大的下行壓力。在此背景下，如何做大做強遼寧省旅游產業，使其發揮對經濟更大的拉動作用，值得我們集合全省之力去思考和實踐。發展旅游產業不應只是遼寧省旅游管理部門和旅游市場主體關注的問題，而應上升為省級層面的發展戰略，形成旅游大產業思維。抓旅游不僅是抓產業培育，實質上也是抓發展環境、抓招商引資、抓開放發展、抓城市品質。因此，需要遼寧省各地和各部門共同配合旅游部門的工作，發揮職能互補的作用，形成制度合力，共同推動遼寧省旅游市場發展。

（二）旅游標準化與底線思維

一般來說，旅游標準化對于提高旅游服務品質、提高游客滿意度、提升旅游市場主體管理水平和市場競爭力、推動旅游市場規范發展等均具有重要的作用。但是，我們也需認識到旅游標準化只是對旅游安全、旅游產品、旅游設施和旅游服務等方面制定出最為基本的要求，實際上是旅游服務的底線。因此，在全省的旅游企業和旅游景區等市場主體中實施旅游標準化只是維護和保障旅游服務的基本要求，這是我們的底線思維。當然，旅游標準化只是起點，也只是旅游標準化發展的初級階段，我們還應在標準化的基礎上走差異化的發展道路，向中級階段和高級階段轉型升級。

（三）旅游標準化中的政府作用

同國際旅游標準相比較，我國的旅游標準化源自政府意志，由政府建立旅游標準化體系，然后組織人員制定，與利益相關方企業和旅游者關系不大。這實際是主管部門將標準作為法規和管理條例來推行，模糊了標準與法規之間的區別，只是將“標準”作為一種行業管理的手段，忽視了“標準”為行業服務、規范術語、引導和提升服務質量等方面作用。而且，旅游主管部門在貫標和認證工作中，只重視掛牌頒證，輕視過程監督和定期復核，導致部分旅游企業雖然通過相應的標準認證，但游客滿意度并不高。因此，制定標準、貫標和認證工作應該專業化、市場化，政府只負責政策引導和制標授權并重視認證后的監督管理，只當裁判。雖然目前還需要政府主導制定旅游標準，但市場化應是未來發展的導向。

（四）市場主體參與旅游標準制定

從遼寧省的情況看，能參與旅游標準制定的旅游企業及旅游景區的市場主體較少。其主要原因如下：一是由于標準制定過程的先天性不足，導致企業采用標準的積極性不高。二是由于法規體系與標準體系銜接不夠，加之旅游標準多為推薦性標準，企業貫標的自覺性不強。三是在標準推廣過程中，旅游社會組織的推廣作用和廣大消費者的監督作用沒有充分釋放，企業對標準化建設所獲得的實際收益回報缺乏論證和直觀感受，在采用標準時態度猶豫，持續行動的信心與決心不堅定。因此，遼寧省在制定和實施旅游標準化的過程中，應充分考慮旅游企業及旅游景區等市場主體，重點將旅游社會組織、旅游企業和旅游景區納入進來，一方面充分反映他們的市場述求，另一方面調動他們參與旅游標準化的積極性。

四、推進遼寧省旅游標準化建設和實施的政策建議

遼寧省可充分借鑒浙江和江蘇兩省經驗，在“政府部門指導、行業協會運作、企業共同參與”的原則下，形成政府指導、各市場主體參與制定和貫徹實施的遼寧旅游標準體系，進一步規范旅游市場秩序、提高旅游服務水平、促進旅游業轉型升級和提質增效，推動遼寧省旅游市場發展。

（一）建立旅游標準化工作機制

1.建議明確旅游標準化統籌管理主管單位，由主管單位負責全省旅游標準化的制定和實施，并指導旅游社會組織制定旅游標準及實施、評價等工作。

2.建議設立遼寧省旅游標準化技術委員會，負責整合標準化制標、管理、研究和評定等工作。技術委員會委員及其成員由旅游標準化工作管理職能部門、相關業務部門和旅游專業領域的專家組成。旅游標準化技術委員會設秘書處，負責其日常工作。

（二）健全旅游社會組織并引導其發揮積極作用

1.引導建立旅游各細分行業協會，充分發揮行業協會在標準化工作中的支撐與紐帶作用，積極穩妥地加快旅游標準推廣、培訓、認證等職能向行業協會轉移工作。

2.鼓勵建立旅游標準研究會等第三方社會組織，引導第三方組織積極協助政府為企業提供及時、有效的旅游標準化專業管理和服務，鼓勵制定新興旅游業態和類別更加明確、細化的標準。

3.引導行業協會和旅游標準研究會等第三方社會組織積極參與地方旅游標準的制定、實施、監督和評價等工作。

（三）建立旅游標準化聯盟

1.建議在旅游主管部門指導下，建立旅游標準化聯盟。旅游標準化聯盟主要吸納旅游企業、旅游景區等市場主體參與，主要目的是推動旅游標準的實施。

2.建議旅游標準化聯盟由行業協會進行管理，主要工作可能包括：定期召開聯盟成員大會、選定旅游標準、吸收新成員等。

3.建立成員準入條件。所有成員應遵守和執行旅游標準化聯盟所認可的旅游標準，包括國家標準、行業標準和地方標準。對吸納的成員可以加掛聯盟授權的標識、牌匾等。

4.建立成員退出制度。應建立聯盟成員的退出機制，如當游客投訴到達一定比例或者市場主體自愿時，需要強制或自愿退出聯盟。

（四）主導建立東北三省旅游標準化區域合作機制

1.建議由省旅游標準化技術委員會或者旅游行業協會牽頭，主導建立東北三省旅游標準化區域合作機制，以實現東北三省區域內旅游標準化的合作與交流。

2.建立共同制定、統一發布、分工實施的合作模式，即由東北三省的旅游標準化組織共同制定適合東北三省旅游特色的區域行業標準并進行統一發布，之后在各自省份進行實施，依托區域行業標準，提高東北三省的旅游服務水平，從而提高旅游區域競爭力。

3.積極參與國際旅游標準化工作。通過參與國際標準化工作，不斷學習發達國家旅游業標準化工作的經驗，取長補短，而且可以提升東北三省旅游在國際上的知名度。

（五）完善旅游標準化監督、評價和獎勵機制

1.建立由旅游行業協會負責旅游標準化監督和評價制度。旅游行業協會負責旅游標準在全省范圍內的進行推廣和監督實施，并對參與的各類市場主體進行標準化實施評價，將標準化實施執行力強、效果好的市場主體向旅游主管部門推薦申報獎勵。

2.完善旅游標準實施常態化反饋機制，強化事中監督和事后評價。應避免事前突擊加強工作的“運動式”評價制度，建立常態化的旅游標準實施和評價工作機制，并加強評價結果的運用，促進標準體系持續改進和市場主體服務標準的不斷提升。

3.利用省旅游產業發展資金對地方旅游標準化立項項目，和旅游標準化實施執行力強、效果好的市場主體項目給予資金扶持，把旅游標準化作為旅游發展資金的重要用途之一。

（六）加強旅游標準化信息化建設與宣傳推廣

加大現代信息技術在旅游標準化中的運用，全面提升旅游標準化宣傳推廣的便捷性和有效性。

1.完善各級旅游政務網站。鼓勵和支持旅游部門在旅游政務網站上設立標準化專欄。把網上標準化專欄建設成普及標準知識、推廣標準運用、交流標準化經驗的信息陣地。

2.建設旅游標準目錄查詢庫，匯集各類旅游業的國家標準、行業標準和地方標準，免費向全社會提供一站式查詢服務。

3.積極鼓勵專業咨詢研究機構、軟件開發企業深入旅游服務第一線，研發旅游標準化推廣軟件和旅游標準化專項業務流程管理軟件，讓標準化管理簡單易行、高效快捷，讓人、財、物、信息和旅游資源得到高效利用。

4.加強對旅游標準化試點成果的宣傳推廣，增強示范效應。結合旅游標準化試點工作，組織編制《旅游標準化建設成果推廣手冊》，定期介紹各類試點單位在標準化建設中最具典型意義的成功經驗，引導全行業借鑒學習。

（課題負責人：劉曉丹

課題組組長：楊旭濤 姚興志

課題組成員：陳春林 胡亞楠

執 筆：陳春林 胡亞楠 楊旭濤 姚興志）

責任編輯：宋 爽