市場監管的集中統一化研究

【摘要】現階段擁有執法權的單位有很多，但各自的職能定位不是很清晰，有很多部門都存在職能交叉的情況，除了各自的專業職能外，還有一部分職能重疊，造成多頭執法、各自為政、效率低下的現象。通過將涉及到執法的各部門進行整合，并進行職能的重新定位并劃分，就能有效避免職能重疊的現象，達到有力的統一，并且能夠達到資源的有效合理利用的結果。

【關鍵詞】市場監管 集中統一 職能交叉

黨的十八屆三中全會提出：“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”表明在未來市場監管的方向必然是綜合化、統一化和整體化的，以對市場中各領域各環節進行綜合統一管理為手段，實現建立規范有序公平競爭的市場環境的目標。現階段擁有執法權的單位有很多，但各自的職能定位不是很清晰，有很多部門都存在職能交叉的情況，除了各自的專業職能外，還有一部分職能重疊，以市場上流通的商品為例，商品經過生產、加工、流通等階段最后到消費者手中，每個過程都有對應的部門進行管理，由于職能重疊，當任意一環節出現問題時，各部門就出現相互推卸責任，相互扯皮，沒人管的現象。針對這一問題，就可以通過將涉及到執法的各部門進行整合，并進行職能的重新劃分，就能有效避免職能重疊的現象，達到有力的統一，這樣對問題的解決有一定的效果，并且能夠達到資源的合理利用。

雖然全國各地的市場綜合監管體制改革以普遍展開，但是其中大多數也正面臨著諸多挑戰，許多問題亟待解決：綜合監管與各專業監管以什么樣的方式結合；整合后機構職能如何進行定位；人員如何安排；隊伍的積極性如何調動；與地方政府關系如何協調等。面對這些問題，筆者綜合國內當前體制，結合先進的經驗，給出以下解決對策：

一、在法律法規上對綜合行政執法進行授權

鑒于目前綜合行政執法機構的合法性問題，建議從法律層面或行政法規層面予以授權確認，從法律法規上給予綜合行政執法的各部門強有力的支撐。整合系統內執法職責和隊伍，經法定程序解決執法主體合法性的問題；精簡整合省級現有執法隊伍，推動執法重心下移，調整充實基層執法力量。行政執法體制改革，目的是要解決部門職權交叉推諉等問題，提高行政執法的效率和執法水平。進一步深化改革，要更加注重改革的系統性、整體性、協同性。以地方立法的方式明確綜合執法體制。設置合理的執法權限，科學、審慎地調整職能設置，原則上要求整體劃轉部門的行政處罰職責，歸并執法隊伍；對暫時只能部分領域劃轉的，應按照有利于劃清職責邊界、優化職能配置的原則，全領域劃轉；不得單項或單條劃轉。

不僅如此，還要在法律或行政法規中明確規定執法機構及執法人員在執法過程中存在違法行為的處罰途徑以及相關的監督機制。使綜合行政執法能在法律法規的范圍之內發揮最大的作用，同時又不致其由于權力集中而產生侵犯執法相對方的各項權益和權力尋租的問題。

二、設置綜合執法機構，厘清職責分工

職責明晰是建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制的基礎。明確將分散在不同執法門類的執法資源進行整合，建立統一的綜合行政執法機構，相對集中行使執法職能。綜合執法改革的關鍵，是建立權責一致、有效銜接的省、市、區、街綜合管理和綜合執法體制，通過明晰不同層級執法職責分工、明確執法事權邊界，真正做到各盡其職、各負其責。同時要明確，綜合執法改革的方向是簡便、高效，對一些基層發生頻率較高、專業技術要求低、檢驗檢測技術支持難度較小的行政執法事項，可以集中行政處罰權。但對一些技術性強、專業要求高的事項，如環保、藥品、農產品等對檢驗檢測技術要求較高，則不宜完全從主管部門剝離，否則會影響執法質量。

三、獨立人事財權，確保執法公正

目前的綜合行政執法體制下，各執法單位皆由本級政府管理，人事、財權皆出于本級政府，受本級政府的直接領導。上級部門只是業務指導關系，并不直接領導執法機構。因此執法公平性大打折扣。建議綜合行政執法機構由省級人民代表大會產生，對省級人民代表大會負責，市級、縣級綜合執法機構則由上級綜合執法機構產生，對其負責，接受其監督。綜合行政執法機構的費用也由上級財政部門解決。這樣保證了綜合行政執法機構在執法過程中不被地方政府干涉，保證了執法的公平性。

四、處理好綜合執法部門與行政主管部門的關系

應當明確，行政綜合執法改革，只是將原來單位的執法權統一整合，而非所有職責全部拿來。如果二者邊界不理清，容易出現行政主管部門將行政管理任務推向執法終端的“以罰代管”現象因此要界定好哪些權力要整合，哪些職責要保留。對于涉及到執法的權力才可以統一整合，對于原單位的審批，準入及其他不涉及執法的職責，應當保留下來。行政主管部門的執法權集中到綜合執法部門后，行政主管部門仍是行政管理的法律主體，行政主管部門應把強化事前審批、事中事后監管作為工作的重中之重，綜合行政執法機構只是作為最后對違法行為作出處罰的機構。

五、建立相關配套機制

一是建立聯動配合機制。合理劃分職能部門與綜合行政執法局的職責權限，調整完善權力清單和責任清單，明確責任邊界。建立綜合行政法聯席會議制度，加強綜合行政執法局與相關職能部門、街道之間的綜合執法工作會商，及時研究解決管理與執法工作中的問題，形成相互支撐、整體聯動的新格局。二是建立行政執法與刑事司法銜接機制。建立健全綜合行政執法局與公安機關、檢察機關、審判機關、信息共享、案情通報、案件移送制度，完善案件移送標準與程序，細化并嚴格執行執法協作相關規定，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。三是完善執法監督機制。實行行政執法公示制，結合推行權力清單和責任清單制度，公開綜合行政執法局主要職責、執法依據、處罰標準、運行流程、救濟方式和監督途徑，暢通行政附議和行政訴訟渠道，實行綜合執法全過程記錄，增加執法透明度。健全行政執法監督體制，加強行政執法監督隊伍建設，建立健全部門、街道、社會組織、媒體等多元參與監督制度，對確定劃轉的八個業務主管部門共586項具體行政處罰事項，逐項明確監督責任，有效提升了綜合行政執法規范化水平。四是完善執法經費保障機制。認真落實綜合行政執法經費財政保障制度，嚴格執行罰繳分離和收支兩條線制度，統一使用省級財政部門制發的財政票據，嚴謹將收費、罰沒收入同部門利益直接或變相掛鉤，切實做到收費、罰沒收入全部上繳財政。

作者簡介：焦武旸旸（1993-），女，山西運城人，山西財經大學研究生在讀，行政管理專業，研究方向：公共政策分析。endprint