PPP項目融資風險及應對措施

趙延榮

一、PPP概述

PPP指的是“政府和社會資本合作”，發源于上世紀80年代的英國，主要應用于供排水、道路交通、衛生醫療、教育等基礎設施建設等領域，由社會資本參與到公共產品的提供和基礎設施的建設，平等合作風險共擔收益共享。其基本模式是設計——建造——融資——運營，本文主要分析PPP項目融資環節的現狀和面臨的風險及應對措施。

二、PPP項目融資現狀

（一）投資體量巨大，項目資本金籌措壓力較大

按照相關文件規定，PPP項目的資本金比例可以為總投資的20%，由于PPP項目投資額都是幾十億甚至上百億，社會資本特別是非央企或其他國有資本的資本金籌措壓力非常巨大，這部分資本金的籌措和落實就存在很大的不確定性。

（二）PPP項目回報率低，而傳統融資渠道融資成本高

基于PPP項目的公共屬性，社會資本從中只能獲取合理收益而不應獲取暴利。在資本金融資方面，除了民間借貸以外，目前最常見的是通過基金和信托融資。這兩類渠道的實際融資成本通常會高于銀行貸款，而政府基于對融資市場的不了解不熟悉，往往不愿認可較高的資本金融資成本。PPP項目的低收益與高昂的融資成本之間形成了非常大的矛盾，對PPP項目的推進及實施形成巨大的風險。

（三）PPP項目合作期限較長，而傳統融資渠道的融資期限較短

參照國開行實踐中慣常給出的期限（一般是15年）作為長期貸款融資條件來考慮項目公司的融資成本，但政府認為一般合作期限是20～30年，貸款還款期限也應按照此年限來設計，不然會增大政府的補貼數額。融資期限與PPP合作期限不匹配的問題帶來了很大的再融資風險。

（四）PPP項目融資擔保要求高

目前項目收益權質押登記機關沒有統一規定，客觀上導致收益權質押擔保不能為金融機構廣泛接受。根據現有規定，僅有高速公路收費權、農村電網收費權以及學校公寓收費權規定了質押登記機關，其他如污水處理費、地鐵票務收人、公園門票收人等均沒有統一規定的質押登記機關。除了明文規定有登記機關的部分PPP項目的收益權外，絕大多數PPP項目收益權都面臨質押登記的尷尬，也加大了PPP項目的融資風險。

三、PPP項目的融資風險

PPP項目投資規模大，資金的需求量極大。以第二批財政部PPP示范項目為例，總投資10億元及以上的項目97個，共計6116.78億元，總投資10億元以上的項目占項目總個數（206個）的47.09%，金額則占到全部投資總額（6589億元）的92.83%。巨大的投資體量也帶來了相當大的融資壓力。

對于政府和很多投資人尤其是非上市企業而言，更為熟悉的是傳統的商業銀行貸款和民間借貸，渠道較為單一，傳統的商業銀行貸款融資要求和融資成本都較高，民間借貸的融資成本更是高得離譜。社會資本自然會設法將融資成本轉嫁到報價中，這勢必會加大政府采購PPP公共服務的成本；另外，商業銀行對于貸款融資的兜底承諾等苛刻要求還可能會加大政府的債務風險，這些都加大了PPP項目融資的風險。

PPP項目融資難的現狀客觀上加劇了PPP項目的投融資風險，也在一定程度上導致了PPP項目的落地難。盡管根據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號，以下簡稱“財金113號文”）對于風險分配原則的規定，融資風險主要由社會資本承擔。但在當前融資環境下，通過給社會資本必要的融資協助以降低項目融資成本和融資風險（包括再融資風險）也是政府方的應有職責。

四、PPP項目融資風險應對措施

社會資本應該盡快轉變單一依賴銀行貸款的融資思維，積極創新融資方式，拓寬融資渠道。

（一）拓寬融資渠道，降低融資風險和項目風險

財金113號文第24條第1、2款規定，項目融資由社會資本或項目公司負責，社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同。

社會資本還應充分了解各類創新融資工具的特點和發行條件，通過不同融資工具的合理運用和有效組合，降低融資風險和融資成本。針對分期投資建設運營的項目，項目在建設期間可以通過項目收益債（票據）進行融資，項目建成后則可以通過資產證券化方式融資。

（二）社會資本應邀請金融機構前期盡早參與到項目中來，結合金融機構的意見確定合作模式、設計融資方案和交易結構

對于社會資本來講，PPP項目資金來源應作為決策前的重點安排，而金融機構的具體要求又關系到社會資本與政府的PPP具體合作方案，因此，金融機構及早介人極有必要。對于金融機構要求的擔保、支持函件若是需要政府協助的，社會資本應當盡早向政府提出要求，及時落實到PPP項目協議及相關協議文件中，通過政府協助提供的協助及增信措施降低項目融資風險和融資成本。社會資本除應在PPP項目合同中積極做好相應風險控制外，還應注意在與金融機構的融資方案中爭取備用貸款。

（三）重視項目收益權審批及證明文件，通過項目收益權進行質押融資

擔保是項目融資非常重要的環節，PPP項目中，社會資本應當及時與政府和金融機構溝通，在取得項目收益權的相關審批證明文件后，辦理質押擔保融資，降低融資風險和融資成本。中國人民銀行《應收賬款質押登記管理辦法》（征求意見稿）第2條第2款第3項已經明確將“城市和農村基礎設施項目收益權，包括公路、橋梁、隧道、渡口等不動產收益權，水利、電網、環保等項目收益權”納人應收賬款范圍，一旦該辦法獲得正式通過，未來PPP項目收益權質押登記難的問題有望得到根本性解決。

（四）積極爭取中央和地方財政融資支持基金扶持降低投融資風險

根據國發60號文的規定，對于重點領域項目，政府可以使用中央預算投資在內的財政性資金，通過認購基金份額等方式予以支持。尤其是示范項目，根據財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金2014〕76號）的規定，將獲得中央和地方兩級財政補助。國家發改委也就PPP項目出臺前期費用補助等支持性政策文件。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引人結構化設計，吸引更多社會資本參與，爭取中央和地方融資基金支持，降低項目投融資風險。

參考文獻

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基金項目：中國商業會計學會江蘇省商業會計學會研究課題編號2016jssykj212。