地方立法新常態

朱寧寧

立法法修改兩年多來，在全國人大常委會和各省、自治區及設區的市兩級黨委、人大的共同努力下，賦予設區的市行使地方立法權工作取得明顯成效。截至今年7月底，全國新賦予地方立法權的273個市（州）中，已經批準確定可以開始制定地方性法規的有270個，占98.9%。其中，有256個市（州）已制定并經批準地方性法規437件。

立法是全面依法治國的基礎，是實行法治的前提。全面依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，必須堅持立法先行。在加快形成完備的法律規范體系進程中，地方立法發揮著重要的作用。

9月6日至7日，第二十三次全國地方立法工作座談會在廣西南寧舉行。截至目前，有地方立法權的地方人大共制定現行有效的地方性法規1萬余件，在我國法治建設中發揮了實施性、補充性、探索性的重要作用，有力促進了地方經濟社會發展和民主法制建設，為國家立法提供了有益經驗，為形成和完善有中國特色社會主義法律體系作出了積極貢獻。

用“工匠精神”精準立法

提高立法質量是永恒的主題。能解決問題的立法就是好的；而不能解決實際問題的立法，寫多少條其實也都是虛的，立法效果往往也是不理想的。

地方立法如何既能突出地方特色，又起到對國家立法“拾遺補缺”的作用，尤其是修改后的立法法新賦予了設區的市地方立法權后，地方立法權到底該如何行使，成為各地人大不斷探索和思考的問題。

近年來，圍繞如何提高地方立法質量，各地進行了許多有益探索。

一些地方提出，地方立法的目的在于細化和補充國家法律的規定，要提高立法精細化水平，一是定位要精準，缺什么補什么；二是立項選題要精細，應選擇確有必要、急需規范的事項；三是立法內容要精細，不必“穿靴戴帽”，更不要繁文縟節，要切實解決問題。一些地方提出要加強立法程序的精細化管理，確保各個環節精耕細作，精雕細琢。有的地方還提出要運用現代信息技術加強立法流程管理，探索智慧立法系統建設，推進立法精細化、智能化。

2016年4月21日，黑龍江省十二屆人大常委會第二十五次會議通過《黑龍江省耕地保護條例》，規定對典型黑土進行優先保護，并對化肥、農藥和除草劑等農業投入品的使用提出了要求。

黑龍江是我國最大的商品糧生產基地，耕地總量居全國第一。其中黑土地面積2.39億畝，占東北黑土區耕地面積的一半以上。近年來，隨著經濟社會的不斷發展和農業產業化規模擴大，耕地保護也面臨著新問題、新考驗。立法對黑土地進行保護正是黑龍江人大抓住地方特色，找準問題，精準立法的一個縮影。

這也是近年來地方立法的生命力所在。各地在法定權限范圍內，結合當地實際，在政治、經濟、文化、社會、生態文明等方面出臺地方性法規。如，為扎實推進扶貧開發和保障改善民生，廣西、河北等地方人大制定扶貧開發條例等；為適應老齡化社會，北京等地出臺有關居家養老服務條例；為增綠護藍，海南、吉林等地紛紛出臺地方性法規，引領推動生態建設。

另一方面，對于改革決策涉及現行法律空白，又需要為依法行政提供相關法律依據的，各地人大及其常委會及時在地方立法權限范圍內作出規定，使政府推行改革措施于法有據，填補了國家立法的空白，為地方改革開放和各項事業發展提供了遵循。

江西省針對當前社會存在的人民群眾反映比較強烈的“醫鬧”問題，堅持問題導向，出臺《江西省醫療糾紛預防和處理條例》，為依法解決難題提供了規范；上海、天津人大常委會為推動自貿試驗區健康發展，深入開展調查研究，制定了自由貿易試驗區條例，為自貿試驗區發展提供了有力的法制保障；浙江省則結合本省“五水共治”的經驗，出臺《浙江省河長制規定》，將黨中央和有關法律精神加以具體化。

這些地方性法規，不僅為本地區的改革發展提供了保障，也為國家層面的統一立法積累了經驗。但同時，實踐中依舊存在著很多的困惑和問題。

江西省上饒市人大常委會副主任謝冠森在實踐中就遇到不少矛盾，比如突出特色與有序推進之間的矛盾、領導點題與立法實際之間的矛盾等等。他結合城管條例的制定，表明了自己的困惑，“寫得太粗不管用，寫得細才有用，但細在哪里又是問題。”

謝冠森面臨的這些問題，很多其他的新賦予地方立法權的設區的市的人大，也同樣撓頭。此外，政府立法需求不多、人大立法部門經驗不足、老百姓不懂……這也都是目前地方人大立法工作實踐中面臨的現實難題。

地方立法的邊界在哪里，怎么才能不和上位法相抵觸？地方立法的地位和作用，尤其是設區的市的地方立法地位和作用是什么？設區的市立法工作任務、模式和路徑是什么？

廣東省人大常委會副主任徐少華認為，地方要提高立法質量，需遵循科學立法。“有些領域還沒有國家法律，地方立法可以先行先立，也可以有特色，但是不能與憲法、法律的精神和原則相抵觸。只有遵循了憲法和上位法，地方立法才有了根本的保障。先行先試，維護法制統一是前提。特別是涉及體制改革方面的法律。假如立出來的法規與憲法、上位法有抵觸，這就根本談不上立法質量。”

內蒙古自治區人大常委會副秘書長、法工委主任張民認為，既然地方立法空間已經被壓縮得很小，那么地方立法就要走“小而少”“少而精”“精而靈”的道路。

此外，一些新賦予地方立法權的設區的市的與會人員表示，地方立法主要就是看特色、可操作性和可執行性，建議采取就近、分片等方式加強培訓工作。

探索創新備案審查體制機制

6月28日，浙江省杭州市人大常委會審議通過了《杭州市人民代表大會常務委員會關于修改〈杭州市道路交通安全管理條例〉的決定》，已于7月28日獲得浙江省人大常委會會議批準，自8月10日起施行。根據決定，《杭州市道路交通安全管理條例》中違反行政強制法設立的行政強制措施被刪除。

事情還要追溯到2015年10月，杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動自行車被杭州交警依據條例扣留。潘洪斌認為，該條例在道路交通安全法的有關規定之外，增設了扣留非機動車并托運回原籍的行政強制手段，違反了法律規定，因此于2016年4月致信全國人大常委會提出審查建議，建議對條例進行審查，請求撤銷條例中違反行政強制法設立的行政強制措施。由于此事涉及地方性法規合法性和保護公民財產權利，全國人大常委會法工委高度重視，根據審查建議，就《杭州市道路交通安全管理條例》有關規定的相關問題進行了監督糾正。endprint

如今，伴隨杭州市人大常委會修改決定的公布，由一輛電動自行車引發的地方條例是否違反上位法的備案審查建議得到圓滿解決。

加強備案審查工作，是完善憲法監督制度、維護社會主義法制統一的重要抓手，對于加強和改進立法工作，提高立法質量具有重要的促進作用。

近年來，地方各級人大常委會積極探索創新備案審查工作體制機制，積極開展主動審查和被動審查，適時開展法規清理，備案審查制度和能力建設取得明顯進展。

有的地方切實加強省市縣三級機構設置，實現區縣級人大全覆蓋；有的地方加強制度建設，健全工作機制，加大糾錯力度，增強制度約束剛性；有的地方探索建立定期向常委會報告專項工作制度、備案審查情況通報制度、與黨委政府之間銜接聯動和相互協作制度；有的地方堅持統專結合，統籌法制工作機構、備案審查機構和專委會、其他工作機構協同開展工作，同時注重發揮代表、專家和社會的作用；有的地方注重隊伍建設，通過多種方式，提升工作隊伍的能力水平；有的地方積極推進備案審查信息平臺建設，借助現代技術手段提高備案審查能力和工作效率，等等。這些舉措，都推動了地方備案審查工作不斷走向深入。

但與此同時，我們也看到，一些地方立法不能及時跟進，影響改革舉措落地落實；一些地方立法突破、規避國家法律法規，限制公民、組織權利或者增加公民、組織義務，增加部門權力或者減輕部門責任等問題時有發生；個別地方甚至受利益驅使搞“立法放水”，降低國家法律法規標準，造成嚴重后果。

對此，此次座談會上對下一步備案審查工作提出了“有件必備”“有備必審”“有錯必糾”的明確要求。會議強調，對含有明顯不適當內容、易引發或者帶來較大爭議的規范性文件，要認真研究，妥善處理；加強溝通協商，及時督促約談，積極回應關切。對存在嚴重問題而又推諉扯皮、久拖不決、不積極作為的，要予以糾正和通報。

這些要求無疑都是針對加強工作力度、解決以往備案審查偏“軟”而推出的重磅舉措。但也有不少來自地方人大的法工委負責同志反映，備案審查工作雖然現在逐步加強，但在實際執行過程中還是有一些問題。

浙江省人大法工委副主任任亦秋介紹，“規范性文件的審查范圍到底是什么，全國人大常委會法工委也開過研討會，但僅是理論上。規范性文件備案審查，除了有件必備、有錯必糾，我們也進行了重點審查，政府規章一年差不多有10件左右。而且這幾年備案審查的標準越來越嚴了。”但他同時指出，在很多設置方面，目前地方人大可能有新的理解，如果解讀不一樣都會有問題。尤其是設區的市存在的問題比較多，會有一些無視上位法規定的情況。

針對這些問題，會議要求，對那些可能與中央精神或與改革方向不一致，或在施行中引發社會廣泛關注甚至重大爭議，或因現實情況與立法之初相比發生重大變化而不宜繼續施行等情形，都要深入研究，適時作出調整和完善，確保中央決策部署貫徹落實，確保憲法法律一體遵循；發現可能存在違法違規問題的，要及時約談函詢，督促糾正，必要時依法提出書面審查意見、研究意見，明確督辦程序和時限，加大督促力度，防止“久拖不決”。對于經過溝通協調后制定機關仍然拖延推諉、不予糾正的，要堅決依法撤銷。

據了解，全國人大常委會正在積極推進備案審查信息平臺建設，已取得階段性進展，備案審查信息平臺已開通運行，地方性法規已實現電子報備。下一步，將創建審查工作平臺，實現審查工作全流程信息化；推動地方建立健全省級備案審查信息平臺，并逐步向設區的市延伸，實現平臺間的互聯互通。

補上地方立法工作隊伍“短板”

“得權時興奮，做起來困難。”這是很多新賦予地方立法權的設區的市人大人的切實感受。之所以感到工作起來難度很大，沒有專業的立法人員隊伍是重要原因。把各地人大常委會法工委的隊伍建設好，才會讓地方立法權真正用好。

加強立法工作隊伍建設，既是全面依法治國的長期任務，也是當前做好地方立法工作的迫切需要。

近年來，在地方省、市黨委有力領導下，在人大常委會的積極推動努力和政府的大力支持下，各地的立法機構和隊伍建設取得很多成績。一些省級人大常委會法制工作機構增設了處級機構，增加了相應編制；新賦予立法權的設區的市普遍成立了法制委和法制工作機構，有的法制工作機構配備了相應的力量，為地方立法工作的有效開展提供了堅強的組織保障。

但與此同時也應該看到，地方人大在立法人才隊伍建設上還存在一些突出問題。比如，地方人大法制機構的人員編制與承擔的立法任務還很不匹配、很不適應，有些省級人大法制工作機構僅10余人，人手十分緊張；有的設區的市人大常委會法工委僅3到5人，而且這些人還要服從當地統一安排下鄉、駐村開展工作，加上其他特定原因導致的減員，實際上在崗的也就2到3人；還有一些地方存在“一人一委”的問題等。

立法工作的特殊性，決定了立法隊伍的特殊性。在本次座談會的分組討論中，多位與會人員認為，要加強法工委隊伍建設，法工委應配備法律專業的人員，應至少有三分之二具有法律背景。尤其要注重前端人才的選拔問題，人大法制委和常委會法工委，是立法最后一道工序，把好這一關需要領軍人才、骨干人才。因此，立法隊伍建設需要從第一道關開始抓起，要充分挖掘渠道調動他們的積極性。

與會人員還認為，要適應新形勢下立法工作的實際需要，必須采取有效措施，健全“進得來、用得上、留得住”的立法人才使用和激勵約束制度，制定長遠立法專業人才培養規劃，同時，加大培訓力度，不斷提高立法工作人員的立法素質和工作能力。endprint