合理劃分我國政府間事權和支出責任的思考

馬玉珊

【摘要】在當前我國多級政府的體系之下，基于明確政府間事權的基礎上，界定各級政府支出責任，實現“事權和支出責任相匹配”，是處理好中央與地方關系，實現國家治理現代化的關鍵問題。本文分析我國事權與支出責任的現狀、問題和難點，對我國事權和支出責任劃分提出建議。

【關鍵詞】劃分 政府 事權 支出責任

一、我國政府間事權和支出責任的劃分存在的問題

自1994年稅制改革之后，形成了當前我們所使用的財政體制，它是社會主義市場經濟體制下的產物，是一種以分稅制為核心的財稅體制。從這次改革之后，雖然財政體制中的分級框架依然存在，但是具體的分級財政體制卻逐漸發生著結構性的變化，而這些變化結果背離了分級財政體制。

（一）財力不斷向上集中，但中央直接事權和支出責任太少

一方面，自1994年分稅制改革以來，稅收分成比例逐漸向中央傾斜。所得稅由地方稅逐步轉變成為中央與地方的共享稅。2016年全面推行“營改增”后，國內增值稅五五分成的比例并沒能彌補地方財政財力空缺，而是使財力進一步向中央聚集。另一方面，中央直接管理的事務太少，大部分事務都由地方承擔，中央與地方共同承擔的部分比例不明確，導致轉移支付比重過高。

（二）財權不足，地方政府履行事權缺位，支出責任難以實現

分級財政體制下，名義上中央、地方各級都享有一定的財權，履行相應級別的事權。但是當前在我國，中央的集權比較嚴重，比如說我國的共享稅、中央稅、地方稅等立法權都集中在中央，這就導致地方財政毫無發揮之地。一方面地方政府必須履行轄區內的事權，另一方面財權虛位導致其支出責任難以實現。

二、我國合理劃分財政事權和支出責任的難點

（一）政府與市場邊界不清晰，事權寬泛，支出責任輕重不分

一方面，許多本該由市場實現的資源配置，政府卻錯位、搶位，投入大量人力、物力，主導市場活動，參與市場競爭，如地方政府熱衷于招商引資、商業推廣，國有企業大量投向非涉及國家安全、國民經濟命脈的行業。另一方面，一些該由政府承擔的公共責任，政府卻缺位或履職不到位。如打擊假冒偽劣、保護侵犯知識產權、保障公平競爭等方面，政府投入還遠遠不夠。

（二）公共產品的受益范圍難以界定

根據公共產品理論，公共產品一般可分為地方性和國家性的兩種，這種區分是按照受益范圍的大小來劃分的，然后根據這種劃分來決定事權與支出責任的歸屬。同時，各級政府在提供公共產品時所相應承擔的事權與支出責任也是由公共產品受益范圍的大小決定的，按照這種理論，能夠很好地滿足各級政府轄區內的社會公共需要。雖然依據公共產品理論，可以清楚劃分各級政府事權與支出責任，但在實際操作中卻難以做到理論與實際的完美結合。

（三）中央掌握決策權，事務的具體執行權及支出責任由地方承擔的分權模式難以改變

自1994年的分稅制改革之后，雖然隨著時間的推移在內容上有所調整，但是基本還是很少有涉及事權劃分和支出責任這方面的調整。到了2003年，國家開始出臺了多項重大民生福利項目，政府事權劃分也繼續維系了以往的分權模式，采取的是一事一議的處理方式。在這種的事權劃分模式之下，決策權在中央，具體事務執行在地方，必然導致事權和支出責任不統一。合理劃分事權和支出責任，關系到國家治理結構的調整，其難度不可小覷。

（四）地方政府的財政壓力巨大

事權與支出責任的劃分，主要還是依賴于地方各級政府掌握的財力。但是在1994年的稅制改革中，其內容實際上強化了中央財政的地位，而地方政府承擔了中央政府下移的較多事權與支出責任。我國的稅制結構決定了我國在較長時間內都無法改變中央財力充裕、地方財力不足的狀況。所以說，我們短期內將無法改變地方政府財政壓力的存在，而受到這種模式的約束，對劃分各級政府的事權與支出責任將是一種挑戰。

三、政策建議

政府間事權與支出責任的劃分，應按照先易后難、循序漸進的原則，清晰的認識到各級政府的事權與支出責任，然后逐步結合實際，制定相應的改革目標，并不斷向前邁進。我國在規范事權和支出劃分方面，要做好以下幾點：

（一）明確界定政府與市場的邊界，避免政府事權缺位或越位

要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不要盲目插手。市場有其自己的運行規律，應該承擔相應的風險，對于市場能夠承受的，不要隨便攙和，對于迫切需要政府介入的，要積極應對。所以說，在這個過程中，政府要擺好自己的位置，正確的處理經濟發展與社會發展的關系。盡量將財力用于公共產品和服務的提供上，特別是與廣大人民群眾息息相關的公共衛生、基礎教育等民生領域。改善在侵犯知識產權、不正當競爭等維護公平競爭市場秩序領域履職不到位的情況。

（二）合理劃分中央與地方政府間事權，并據此界定各級政府財政支出范圍

中央與地方政府之間的事權劃分應根據公共產品的受益范圍作為劃分的主要依據，根據中國國情同時參照國際經驗，中央政府應主要負責國防、外交、重大科研項目、基礎性養老保險、全國性基礎設施建設、食品與藥品安全監管、優撫安置、宏觀經濟管理與調控、收入再分配等。

（三）推動事權與支出責任劃分的法治化，做到有法可依

要想從根本上解決事權與支出責任劃分不清的問題，就必須明確各級政府的具體職能，并按照一定的法定原則來進行劃分，做到有法可依：第一點，應該考慮在憲法層面上增加相關內容；第二點，合理利用《預算法》，對各級政府的事權與支出責任劃分的形式和內容進行明確、具體地規定，為兩者的相互適應提供強有力的法律約束。

（四）建立規范透明、規模合理的轉移支付制度，確保地方財力與事權、支出責任相匹配

在具體的實施過程中，按照事權與支出責任相匹配的原則來進行，對于轉移支付的形式、范圍、標準等必須以法律形式進行明確。對于一般性轉移支付制度要繼續完善；對于專項轉移支付制度要加強規范，建立公開透明的決策機制；完善轉移支付的審查、監督、公示反饋制度，提高制度執行的透明度和剛性。如果是上級政府授予下級政府完成的公共事務，上級政府必須給予足夠的財力支持，確保地方政府事權與支出責任相匹配。

（五）加強問責機制，重視事權與支出責任的績效考核

對各級政府的事權與支出責任，必須建立相應的問責機制，并引入績效要求，使事權與支出責任的劃分，能夠真正的發揮效力。做到讓各級政府既能各盡其職，又能讓其各司其職；這種形式下的財政資金才能發揮最大的作用，從而提高其使用效力，為社會公共需要服務。

參考文獻

[1]盧洪友，張楠.政府間事權和支出責任的錯配與匹配[J].地方財政研究，2015（5）：4-10.

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