推進教育現代治理改革實現教育現代化

文 / 熊丙奇 21世紀教育研究院副院長

推進教育現代治理改革實現教育現代化

文 / 熊丙奇 21世紀教育研究院副院長

過去五年，教育改革的核心內容是推進教育治理現代化，促進教育現代化建設。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）指出，要深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構；推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化教育體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。《意見》明確要堅持目標導向與問題導向相結合，堅持放管服相結合，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監管，構建政府、學校、社會之間的新型關系。

這是建設現代學校制度，實現教育現代治理的重要內容。早在2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》中，就明確提到要改革教育管理體制，建立現代學校制度。然而《綱要》沒有得到切實落實，在調整政府與學校關系上，出現了“現代政府”與“現代學校”誰先誰后之爭，改革陷入“拉鋸戰”。而《決定》提到“要推進國家治理體系和治理能力現代化”，為建立現代學校制度提供了現實路徑，即通過建立現代政府與現代學校綜合改革，實現教育管理現代化和建立現代學校制度，解決當前困惑教育的老大難問題。最近頒布的《意見》則在之前的《決定》上，系統地勾畫了深化教育體制機制改革的路線圖。

我國教育的首要問題，是辦學存在嚴重的行政化傾向，具體體現在兩方面。一方面政府行政部門把所有權力掌握在手中，教育“管評辦”一體化，學校沒有辦學自主權。這樣的治理體系顯然不是“現代化”的，嚴重混淆了政府和學校的權責。作為現代政府，在辦學中一是保障教育的投入，二是依法監督學校依法辦學。至于學校如何辦學及對學校辦學的評價，則不是政府部門的事。如果政府把辦學權和評價權都掌握在自己手中，學校必然千校一面，缺乏個性與特色，也缺少靈魂。

另一方面，學校內部缺乏現代治理能力。我國大中小學的校長大多由上級部門任命。在學校內部，教育權、行政權由行政部門一手抓，尤其是大學，有龐大的行政機構和人員，不但消耗大量的辦學成本，也導致學校不是教育教學機構，而成為一級“政府部門”。近年來，學校教育腐敗、學術不端事件頻發，都和缺乏現代治理有密切關系。

沿著建立現代政府和現代學校的改革思路，過去五年教育改革取得明顯進展。在政府放權、落實和擴大學校自主權方面，從2014年到2017年，取消了大量不必要的審批事項，包括國家重點學科審批、高等學校設置和調整第二學士學位專業審批、高等學校境外辦學實施專科教育或者非學歷高等教育的審批、校外學習中心（點）審批、高等教育自學考試專科專業審批、省域范圍內跨地區舉辦中小學校際體育競賽審批、教育網站和網校審批、港澳臺本科在讀學生轉讀內地（祖國大陸）普通高等學校本科生的審批、對教育部實施的高等學校設置尚未列入《普通高等學校本科專業目錄》的新專業審批的初審、高等學校副教授評審權審批等。

而2017年1月頒發的《國家教育事業發展“十三五”規劃》再次明確要落實學校辦學自主權。具體包括：統籌推進高校綜合改革，改革學位授權審核機制，落實高校學科專業設置自主權；改革高校編制及崗位管理制度，積極探索實行高校人員總量管理，落實高校崗位管理自主權；自主制定招聘條件和標準，自主公開招聘人才，根據崗位設置方案和管理辦法自主做好人員聘后管理，落實高校用人自主權；下放教師職稱評審權，改進教師職稱評審方法，落實高校教師職稱評審自主權；健全符合現代大學特點的薪酬分配制度，擴大高校薪酬分配自主權等等。落實和擴大學校辦學自主權的改革步伐明顯加大。

在建立現代學校制度方面，教育部自2013年11月核準發布中國人民大學等6所高校章程起，已先后分7批次，核準發布了84所中央部門所屬“211工程”高校章程。同時，各地的28所“211工程”高校章程近期也全部通過核準。自2015年6月，全國112所“211工程”高校（含38所“985工程”高校，軍事院校除外）章程率先全部完成核準發布工作，高等學校章程建設取得標志性成果。我國高等學校依法辦學、依章程治校取得重要進展。按照教育部的部署，所有高等學校都要依據《高等學校章程制定暫行辦法》制定或者修改章程，由教育部或者省級教育行政部門核準；普通中小學、幼兒園、中等職業學校章程，由主管教育行政部門核準。到2015年，全面形成一校一章程的格局。

總體看來，中央向地方放權，政府向學校放權，落實和擴大學校辦學自主權，建立現代學校制度的改革在穩步推進。不過，還有一些改革需要啃“硬骨頭”，比如，取消學校行政級別的改革。《決定》明確提到，要逐年取消學校行政級別。但到目前為止沒有一所公辦大學的行政級別被取消，取消行政級別是學校去行政化的關鍵所在，學校行政級別的存在，直接影響著學校領導的任命、管理、考核，繼續按官員、行政模式來管理學校，學校的辦學將難以全面擺脫行政治校的窘境，就難以實行教育家治校。

再比如，解決教師的待遇問題。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》強調，要切實提高教師待遇。完善中小學教師績效工資制度，改進績效考核辦法，使績效工資充分體現教師的工作量和實際業績，確保教師平均工資水平不低于或高于當地公務員平均工資水平。我國于1994年1月1日實施的《教師法》第二十五條就明確規定，“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級增薪制度，具體辦法由國務院規定”。可是直到23年后的今天，在《關于深化教育體制機制改革的意見》中還對此加以特別強調，這說明我國有的地方并沒有依法保障教師的待遇。

那么如何切實提高教師待遇呢？關鍵在于改革教育經費保障機制。在很多地區，教師的待遇仍然依靠縣級財政解決，受縣級財政實力的限制，一些地區教師的待遇仍難以得到有效保障。這次印發的《意見》要求統一城鄉學校建設標準、城鄉教師編制標準、城鄉義務教育生均公用經費標準，加快建立義務教育學校國家基本裝備標準。而每一條標準后面，都涉及教育經費的撥發，沒有與之配套的經費保障機制，在一些地方就難以得到切實落實。比如教師編制問題，有的農村地區學校長期存在“有編不補”以及“無編可補”的問題。

要解決這一問題，就必須改革以縣級財政保障教師待遇的機制，強化省級財政統籌，并加大中央財政轉移支付力度。鄉村學校的生均公用經費，已經明確由中央財政和省級財政分攤，省范圍內大多不再由縣級財政承擔，這對統一城鄉學校生均公用經費標準極為有利；農村公辦義務教育學校校舍安全保障所需資金目前也基本由中央和省級按比例共同分擔。但是，義務教育教師工資要求“縣級政府確保縣域內義務教育教師工資按時足額發放，在分配績效工資時，要加大對艱苦邊遠貧困地區和薄弱學校的傾斜力度”，在這一基礎上，由省財政加大對欠發達地區的轉移支付力度，支持各地落實教師工資政策。顯然，依照這樣的教師待遇保障機制，很難保障教師待遇，特別是財政實力不強的縣，教師的工資待遇標準就低，甚至還會發生拖欠工資的情況。只有將其調整為省級財政統籌，才能有效解決這個問題。這次《意見》，也提到要健全教育投入機制，要完善教育轉移支付制度，合理安排一般性轉移支付和專項轉移支付，加大省級統籌力度。

所有這些問題，都需要在接下來的改革中努力攻堅。而最近頒布的《意見》則明確，要著眼促進教育公平，提高教育質量，針對人民群眾反映強烈的突出問題，集中攻堅，綜合改革，重點突破，擴大改革受益面，增強人民群眾獲得感。這和之前的改革一脈相承，需要的是嚴格貫徹落實，以改革的精神推進改革向縱深發展。