“一帶一路”戰略對地方政府債務的影響研究

（吉林大學 東北亞研究院，長春 130012）

“一帶一路”戰略對地方政府債務的影響研究

楊東亮，張仲

（吉林大學 東北亞研究院，長春 130012）

“一帶一路”戰略的實施對我國地方政府債務產生重要影響。本文利用審計署數據分析我國地方政府債務現狀和潛在風險，研究“一帶一路”戰略對地方政府債務的影響；發現“一帶一路”戰略會加劇地方政府債務風險，提出完善現有審計管理制度的風險化解建議。

地方政府債務；一帶一路；債務風險；對策研究

一、引言

自2013年習近平總書記提出“絲綢之路經濟帶”、“21世紀海上絲綢之路”以來，“一帶一路”戰略成為全球關注的熱點。“一帶一路”戰略國內布局的核心環節就是所在地區基礎設施建設。現有基建投資主體以政府投資為主，政府投資力度的加大，必然導致現有舉債規模的擴大，研究政府債務膨脹的其內在機制和外在原因非常重要。范劍勇（2014）認為，在預算軟約束條件下，地方政府債務短期內起到杠桿作用，使得地方政府具有強烈的舉債欲望。龔強（2011）指出，2005年前地方政府主要是為解決財政困難問題被動負債，2005年之后，變成了以城市建設和基礎設施投資為主的主動負債。范劍勇（2013）提出，中國特殊的城鄉二元土地結構賦予了地方政府壟斷供應土地的權利和空間，從而通過出讓土地獲得抵押貸款，產生地方債務。黃芳娜（2010）認為現有官員升遷考核機制是地方政府大規模舉債的動因之一，同時分稅制改革后，地方財權事權不統一，財政轉移支付制度不完善，導致地方政府一邊稅收收入大幅減少，一邊需要承擔大量的公共事務之處，客觀上刺激地方政府通過借債融資。2008年以來，受全球金融危機的沖擊和國內經濟結構性問題的影響，隨著國家實施積極財政政策，公共事務支出特別是基建支出大幅度提高。在國內需求和對外貿易不振的情況下，把流動性用于基礎設施投資幾乎成為地方政府實現經濟增長的唯一手段（呂健，2015）。王?。?015）提出金融分權體制下的行政干預和隱性擔保機制下的非理性動機同樣刺激地方債務的非理性擴大。

在當前地方政府償債壓力日益沉重的背景下，“一帶一路”戰略的實施會對地方政府債務產生怎樣的影響，是需要明確討論的問題，是否會加劇地方政府債務的信用風險，是否會形成地方政府債務危機，這些問題的研究非常有現實意義。本文利用審計署對全國各級地方政府的債務規模的審計數據，進行深入分析，從債務規模、舉債主體、債務資金來源、償債期限、資金投放幾個方面分析地方政府債務的現實情況，并分析實施“一帶一路”戰略對地方政府債務產生影響，最后提出對策建議。

二、地方政府債務的現實情況

當前中國處在新常態的背景下，適度規模的地方政府債務有助于推動地區經濟良好運行，提供更多就業機會、刺激經濟增長、優化資源配置。但是如前文所述，政府債務存在擠出效應，較大程度影響私人投資。同時基礎設施建設項目具有耗費大量資金，且資金使用效率低下的問題，一旦資金鏈斷裂的問題大規模爆發，將會引發系統性金融風險，危及經濟的正常運行。

根據對全國各級地方政府的債務規模審計結果，可以發現地方政府各類債務總量都逐年遞增。2010年末到2012年末，政府負有償還責任債務總額、政府負有擔保責任債務總額和政府可能承擔的救助責任債務總額的合計規模由107174.91億元增加到158858.29億元，累計增長了48.22%，全國實際GDP增長僅為17.98%，地方政府債務增長速度大于實際GDP增長速度。截止2013年6月，地方政府債務規模增加178908.66億元，增速進一步加快。到由于地方政府債務種類形式繁多、融資渠道復雜，地方融資平臺對舉債主體劃分不清晰，加上各級地方政府存在債務信息不透明的現象，審計署統計數據可能低于實際債務規模。

針對地方政府債務舉債主體結構進行分析，發現地方政府債務的舉債主體主要集中縣市兩級。截止到2013年6月，省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.6億元和3070.12億元?？h市級債務比重過高，縣級債務占全部地方債務的36.35%，市級債務更是達到了44.49%。從舉債主體看，截至2013年6月，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位分別舉借 40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元，其中融資平臺公司所占比例達到37.44%。據央行《2010年中國區域金融運行報告》，2010年江西、湖南兩省，縣級地方政府融資平臺數量占全省各級政府融資平臺數量的70%，云南、四川更是達到80%，部分地方政府，特別是中西部地區，縣級債務風險不容忽視。

對地方政府債務資金來源結構進行分析，發現銀行貸款、BT融資和債券是融資的主要手段。2013年6月底銀行貸款為55252.45億元，占政府負有償還責任的債務108859.17億元的56.59%，不少城市銀行貸款比重高于80%。BT融資占比11.16%，債券占比10.71%，其中地方政府債券僅為5.65%，對銀行過度依賴，加劇了系統性金融風險的隱患。從償還期限來看，債務償還時間主要集中在2013年、2014年和2015年，三年償債比重達到61.87%，地方政府中短期債務比重過大，債務期限結構不合理，加劇了償債高峰期的風險。

對地方政府債務資金投放結構進行分析，發現債務資金主要投放在基礎設施建設和公益性項目上。截至2013年6月，市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設等基礎項目，共支出87806.13億元，占已支出政府負有償還責任債務的68%。隨著“一帶一路”戰略的深入實施，相關建設項目將進一步增加，預計基礎設施建設項目的占比將會繼續增長。

三、“一帶一路”戰略實施對地方政府債務的影響

截至2015年，全國各省市關于“一帶一路”基建投資項目規模超過1.04萬億元，其中，鐵路投資5000億元，公路投資1235億，機場建設投資1167億，港口水利投資金額超過1700億元，上述投資主要以政府投資為主，社會資本參與率較低。在可辨別投資主體的項目中，以政府以及政府平臺公司作為投資主體的項目所占比重達到27.9%，政府與企業的合作項目達到16.3%，其中以地方政府與中國鐵路總公司合作投資項目為主。企業單獨投資占15.9%，且以鐵路總公司、國家電網、煤炭國企等大型國企所占份額較大?？傮w而言，“一帶一路”戰略實施對地方政府債務增長具有正向影響，極大程度增加地方政府舉債規模，加劇地方政府的債務風險。

與此同時，“一帶一路”戰略實施會產生的巨大經濟效應?！耙粠б宦贰表椖枯^高的資本回報率可以增強地方政府的債務償還能力，從而降低總體的地方政府債務風險。“一帶一路”戰略對國內的制造業、金融商貿、交通運輸等行業有著明顯的拉動效應，同時能提高外匯儲備投資效益，化解鋼鐵、水泥、建材等行業產能過剩（王繼源，2016）。具體的，“一帶一路”戰略實施對地方政府債務的影響表現如下：

第一，增加地方政府債務負擔率。計算地方政府債務與財政收入的比率發現，2010年地方政府債務率高達264%，2012年為237%，處于較高水平?？紤]到2014年以來，中國財政收入增速達到拐點，增長規模大幅下降，而支持“一帶一路”項目的地方政府舉債規模將繼續擴大，這會進一步提高地方政府債務率，加劇地方債務風險。

第二，擴大隱性債務規模。隱性債務是指基于道義和推定義務產生而強加給政府的支出責任?！耙粠б宦贰贝罅炕椖筷懤m啟動，一方面顯性債務大量增加，銀行面臨的壞賬壓力劇增；另一方面政府投資將會對私人投資造成一定的擠出效應，非基建類的企業將面臨融資難、貸款難的困境，部分企業經營失敗將導致政府投入社會保障救助的支出增加，產生新的隱形債務。

第三，降低資金使用效率。根據投資的項目屬性，基建投資回報率極低，且短期無法產生收益，降低資金的使用效率?！耙粠б宦贰睉鹇詷O可能觸發地方政府的基礎設施項目投資沖動，進行大規模建設，進一步惡化當前資金使用效率。

第四，加劇財政資金償債風險。由于現有財政收入無法填補巨額的債務缺口，地方政府只能采取舉借新債的方式來償還舊有債務。據審計署報告，2012年負有償還責任債務的借新還舊率超過20%的省會城市有5個，最高的為38.01%。在監管更不到位的非省會城市，縣級政府，借舊還新現象更加嚴重，規模和風險更加不可預料。“一帶一路”戰略的實施會進一步加劇財政收入能力弱地方政府的借新還舊風險。

四、應對當前地方政府債務風險的政策建議

結合國內研究現狀和國外成功經驗，本文提出保證“一帶一路”戰略實施的同時，化解地方政府性債務風險的政策建議：

第一，建立規范的審計制度。對“一帶一路”項目以及地方政府配套項目進行嚴格審計并充分論證，杜絕地方政府為了追求政績、盲目借債投資的現象。明確地方政府舉債行為的目的是否真正與“一帶一路”布局相匹配，同時能夠促進當地公共基礎設施的建設和改善，對于不滿足條件的項目予以否定，將地方政府債務規模嚴格控制在與地方財政收入相適應的范圍之內。完善現有審計機制，對地方政府債務加強定期和不定期的審計，審查內容包括債務規模、結構、資金去向、利息，著重強調審計的時效性，便于及時發現問題。建立科學的債務預警機制，可以根據地方政府的財政實力等因素，設定債務紅線的標準，當某區域債務指標接近紅線，及時給予警示，加強后續監管。一旦債務指標越過紅線，立即中止當地政府籌借新債，督促政府或企業按時償還債款，直到各項債務指標降至紅線以下。通過建立或完善債務審計和預警機制，迅速發現問題、評估風險，進而采取相應措施，消除潛在風險。

第二，健全地方政府債務管理責任制?，F有干部考核標準主要還是以管轄區內經濟增長速度為主，忽視了經濟發展質量和結構，任期內債務規模結構是否合理并不在考察范圍之內，強烈地刺激了地方官員的投資沖動，很大程度上導致現在債務增速過熱，短期債務過于集中，債務逾期率過高。。因此，建立、嚴格的官員債務管理責任機制，將地方政府債務舉借、使用、管理、償還情況納入黨政干部考核體系，避免以“一帶一路”戰略為幌子的盲目借債投資行為，激勵地方政府官員的舉債投資理性。

第三，推動地方政府融資渠道多樣化和創新化。逐步減少銀行貸款、平臺融資以及土地出讓金在政府融資所占比例。推動地方政府利用債券籌集資金，優化現有政府債務融資結構，債券融資的成本低，能更好地吸納社會閑散資金，吸引民間資本進入到“一帶一路”相關基礎設施建設項目，債券資金的去向明確有利于監督。推動地方政府資產證券化，依托地方政府擁有的大量優質資產，積極采用證券化的方式進行融資，滿足大量待建項目的資金需求，緩解地方政府債務的償債危機。推動PPP、PFI等融資方式，吸引社會資本參與“一帶一路”建設，鼓勵民間資本直接投資能夠實現盈利的半公共品項目。

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（責任編輯：占雨秀）

教育部人文社科青年項目“區域經濟發展的集聚式收斂理論研究與實證檢驗”（14YJC790150）；吉林省教育廳“十三五”社科項目“地方政府債務風險防范與化解研究”（吉教科[2016]450）。