城市公共交通法制建設的問題及路徑

□ 張 智

城市公共交通法制建設的問題及路徑

□ 張 智

城市公共交通最初是以國有經濟為主導,資本多元化發展為格局,較大地提高了企業的競爭水平，提升了經濟效率，減輕了政府的財政負擔。但在城市公共交通市場化的過程中,由于我國相關立法的缺失,暴露出目標不明確，行業定位不準確，總體思路不清楚，相關制度不配套等問題，無法有效地提升我國城市公共交通的整體水平。城市公共交通法制建設是為了保障城市公共交通服務質量、維護市場有序，其目的是為了保護廣大民眾的切身利益，確保城市公共交通的安全運行。目前對于城市公共交通法制建設的研究還未形成系統的研究，只是針對某些單項內容進行了探討和理論研究。鮮有從法制角度對城市公共交通進行定位、對城市公共交通法律制度進行構架、從城市公共交通各方當事人權利義務角度分析和解決行業發展面臨的問題和提出建議。由此筆者有一些思考及建議，希望能夠對正在推進的國家城市公共交通立法工作有所裨益，對推動城市公共交通事業的健康發展有所啟發。

一、現階段城市公共交通法制建設存在的問題

（一）公共交通法規體系還不完備

依法治理公共交通是依法治國的具體實踐活動，是公共交通法制建設的基本目標。近年來，我國公共交通法規的研究和制定，已逐步走向科學化、規范化，但整個法規體系并不完備。作為一個完整的體系，是指不同部門法律規范與不同層級法律規范能夠形成相互聯系、相互作用，相互引證的整體，是能夠統一、有機的結合在一起而形成的體系。當前，我國的公共交通法規體系并未形成統一，有的不是很明確，有的相互銜接不夠，有的尚有不足，亟待完善。

城市公共交通法制體制不完備，系統不健全，將導致城市公共交通的定位模糊、權責劃分不清、監管職能缺失、管理中缺少法律支撐等問題。使一些危害公共交通安全的行為無法得到制止及懲罰。在公共交通發展中所需要的土地、路權、資金等必須條件也會因為缺少法律的支撐，無法得到有效的落實。在城市公共交通的合理利用、資源配置等方面缺乏科學的規劃，線網分布以及場站布局的不科學，各種交通方式的不對接，也會導致交通擁堵，廣大市民出行困難等問題的出現。

（二）部分交通法律法規系統的立法層面偏低

公共交通管理所涉及的社會關系十分廣泛，需要多層次的立法，但是我國目前多數的公共交通法規體系缺乏普通法律，法律體系不完善，權威性不夠。在現有的執法依據中均為國務院行政法規，如：在治安管理處罰法中只有在第三章、第二十三條、第三款規定中明確提到公共汽電車的具體內容“擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的”，其余均是部門出臺的規章或內部出臺的規范性文件，缺少正規統一的法律法規支撐，使得法律效力大打折扣。

（三）未充分落實公交優先發展戰略

隨著城鎮人口急劇膨脹，社會經濟快速增長，城鎮化規模的不斷擴大，城市交通出行機動化日益增加。城市交通正在逐步向私家車或其他機動車輛傾斜，道路資源不斷被低效的其他交通工具占用，致使城市交通的擁堵現象日益嚴重，這也嚴重影響了公共交通出行的質量。

道路嚴重擁堵直接導致廣大民眾的出行時間增加，乘坐時間延長，公交車不能及時返回場站。廣大市民對高峰走不了、低峰不好走這一現象極為不滿。同時，在線網布局上，沒有形成主干道與次支干道線網的合理配置、有機結合。在各大主要干道上，公交線路重復、運行效率低下，某些次干道上，公交線路的規劃未到位。在早晚通行高峰時段，運力投入不夠或道路擁堵導致公交車輛不能按時回場或按時發出，也是造成廣大市民出行不便的原因。在各主要城區的運力大于運量，主干道和熱門線路的運力投入太過集中，使運力太過飽和。而在部分次支干道線路運力投入又不足，運力布局，運力配置不合理。對廣大市民所期望公交到小區的意愿，應當加緊規劃和落實。與此同時，因城市公共交通行業的法規體系還很不健全，導致了政府在市場監管的過程中，缺乏必需的法律支持，造成各主體不明，各項權責不清，市場行為不規范，監管不到位等問題。在政策支持上，對公共交通基礎設施的投入普遍不足,未充分落實公交優先戰略。

（四）公共交通與軌道交通的銜接管理經驗不成熟

近年來，軌道交通的發展非常的迅速，對城市公共交通的貢獻得到了公眾的認可，有效地緩解了城市交通壓力，在方便群眾出行中扮演了重要的角色。但是，也存在沒有形成統一的管理體制，法律法規建設不完善，與其他交通工具的銜接還不夠緊密等問題。特別是廣大民眾回家“最后一公里”的銜接不到位。

（五）權責義務不明確

城市公共交通企業、司乘人員及乘客之間的權利義務不明確，法律糾紛不斷，例如：乘坐城市公共汽（電）車是否購買保險的問題；乘客自己在公共交通工具內摔傷的問題；在公交車內的人身傷害、騷擾、打架斗毆等問題；公交司乘人員面對乘客被偷盜是否應有制止的義務；以及根據新的《城市公共交通管理條例》乘客的違規違法行為由什么部門檢查處理等問題，都需要探討和審視。

（六）城市公共交通的定位不明

關于把城市公共交通定位為公益性事業單位或經營性企業的爭論由來已久，建設部在2004年發布的《關于優先發展城市公共交通的意見》中要求開放城市公共交通市場，實行城市公共交通特許經營制度，使企業真正成為自主經營、自我發展、自我約束、自我完善的市場主體。側重了公共交通的經營性。而在2006年發布的《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》中又對公共交通的性質定義為“重要的城市基礎設施，是關系國計民生的社會主義事業，城市公共交通的投入要堅持以政府投入為主，城市公共交通發展要納入公共財政體系，建立健全城市公共交通投入、補貼和補償機制，統籌安排，重點扶持”。這又側重了公益性。在部分城市的公共條例也逐步將城市公共交通列入公益性事業，因此，應當在全國性的行政法規中明確規定出城市公共交通的準確定位并嚴格落實。

二、完善城市公共交通法制建設路徑

（一）設定公共交通優先發展法律制度，提高立法的針對性和適用性

公共交通的優先發展，是城市發展的需要，是城市交通發展的實際，是建設集約型社會的要求、是貫徹落實科學發展觀的具體要求。同時，也是加快城鎮化建設、保障城市社會發展和經濟發展的一項重要措施。是改善城市人居環境、有效緩解城市交通擁堵、提高利用交通資源的必要手段。所以，建立和完善公共交通優先發展的法律制度，是解決目前城市交通擁擠問題最有效的辦法。

通過立法，確定城市公共交通優先發展的戰略地位，明確乘坐公共交通的票價和調價制度，安全保障措施，公共交通服務人員與乘客相互的權利及義務，以及對公共交通執行監管主體的責任等。依托《城市公共交通管理條例》進一步細化公共汽車、軌道交通、出租車、索道等不同的公共交通方式的管理規定，滿足多樣化的客運形式的發展要求。制定和完善公共交通的技術標準和準則，包括城市公共交通線網的優化布局、集中規劃、站場的建設，設施的完善，車輛的技術裝備、服務質量等方面內容。

在現行的公共交通法規及規章制度的基礎上，重點加強和補充完善公共交通資金的籌集、公眾參與城市公共交通管理等方面的內容。在資金籌集方面，應明確指出資金的籌集方式、資金的來源，比如：城市公共交通土地協同開發、城市公共交通專項基金等。公眾參與這方面，建議成立能夠代表廣大民眾意見的機構或平臺，對城市公共交通的規劃、建設、票價、補貼、考核等提出意見及建議，并就全過程進行監督。

（二）維護城市公共交通市場秩序，改善宏觀政策中的財政補貼

城市公共交通市場秩序的維護需要政府干預，制定行之有效的公共交通市場制度和規則，建立健全城市公共交通市場的管理組織，加強管理和監督。加強社會信用建設，建立健全社會信用體系。發展市場中介組織，發揮其在服務、溝通、公正、監督方面的作用。

財政補貼是指城市人民政府經濟部門對公共交通企業的年運行成本和費用進行審計、核驗與評價，合理界定及計算政策性虧損，并給于適當補貼，對城市公交企業承擔社會福利和完成政府指令性任務所增加的支出，定期進行專項經濟補償。近幾年，由于公交企業承擔的社會公益服務增加，加上車輛購置成本、保險及維修費用的增漲，公交企業收入減少、虧損嚴重。不得不使公交企業為減少成本增加效益，放緩或停止更新車輛設備，增加車輛發放間隔時間，造成車輛狀況不好，廣大民眾等車時間增長等問題。從調查來看，外部由于軌道交通的沖擊、內部公交企業的改制等情況，公交企業的收益無法得到保障。員工流失嚴重，行業吸引力不高。公交面臨嚴酷的生存現狀。因此，通過立法建立對城市公共交通的財政補貼制度，是對公交的強力支援，是社會廣大民眾交通出行安全利益的重要保障。

完善對城市公共交通的財政補貼，能否從公共交通企業先服務后補貼，變為政府前期測算，優先補貼70%，達到及完成預期再補貼30%的形式。這樣更有利于公共交通企業的發展。

（三）宏觀政策下的公共交通體制改革

其一、政府干預加強集中管理、統一協調，建立良好的監督管理機制。政府在公共交通行業的主要職能包括規劃、計劃、協調、立法、監管、政策引導及服務。因此，體制改革首先應由交通主管部門主管整個“大交通”，應當吸收和借鑒國外的先進經驗，建立公共交通體制改革的總體目標，強化交通委員會綜合協調的權限和力度，實現公共交通體系的有機整合。制定整合協調各類政策法規，使公共交通管理部門有法律保障。通過政策法規的保障，可以強化規范城市公共交通系統各主體之間的相互關系，也通過政策法規來為公共交通提供一個合理的管理框架，使各種交通工具協調運作，并通過監督和規范運營部門行為的方式使其符合城市公共交通服務廣大民眾的宗旨。

其二、實行體制創新，深化內部改革，強化經營管理。既然公共交通傳統的公有制形式存在缺陷，既不能很好的貫徹產權責任主體利益，又對社會生產力發展的促進作用未能充分發揮，因此就需要積極地尋找更好的公有制實現形式，股份制改造是公有制企業適應市場經濟、重振雄風的良好載體，如前面談到的資金籌集問題。企業改革后，必須在法人治理結構的規范運作及符合現代企業制度的要求下，既保持城市公共交通本身組織機構的特點，又實施一系列的創新。改制后的機構設置必須符合合理、精簡、高效的原則。改制不是目的，轉換經營機制才是改革的出發點和落腳點。建立現代企業制度極其重要的一條是科學管理，追求高效益、低成本，沒有科學的管理是不行的。

（四）促進城市公共交通基礎設施建設

其一、加快城市公共交通設施基礎建設。各類站場是城市重要的基礎設施，是實現“公交優先”的重要保證，站場的建立完善應當按照“統一規劃、統一管理、政府主導、市場運作”的原則，加大投資力度，積極推進公交站場樞紐建設，對城市公交的首末站點和候車亭的規劃建設一定要合理布局。在各長途車站、軌道交通銜接點、火車站、機場等交通接點建設大型的換乘樞紐，形成各種交通工具的有效銜接。便于乘客的換乘及交通轉換。在主要交通支干道上，建立港灣式專用停靠站點，配套完善站臺、候車亭等設施。對符合城市公共交通車輛通行的小區，開行公交線路，做到真正意義上的公交進小區，并設置相應的站點。按照“滿足群眾需要、不干擾正常通行”的原則，合理規劃、科學設置出租汽車的停靠點，減少或避免出租汽車亂停、亂上下等現象。嚴禁將已經投入使用的公共交通站場設施隨意改變用途。應將公共交通站場作為新建居住小區，大型公共活動場所等工程配套建設的內容，實行同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。

其二、加快城市公共交通快速公交路網。把公交專用道建設作為城市道路建設的重點，通過設置和規劃公交專用道，保證公交車輛對道路的專用或優先使用權，積極創造條件在現在的主干道上逐步建設公交專用道。對新建的、改建的主干道也應當同步規劃、建設公交專用道。通過建設公交專用道，使中心城區形成比較完善、便捷的城市公共交通主干路網，充分發揮城市公共交通方便、快捷、經濟的優勢，使廣大市民主動選擇公共交通作為主要的出行工具。

（五）保障城市公共交通安全運行

要保障城市公共交通的安全運行，政府部門及公共交通企業應當作為管理主體，建立健全相關的管理機制及制度，對人、車、運營環境等生產要素及其構成的生產經營活動實施管理。

在政府層面，其一，完善法律法規建設。國家及地方政府應當制定并實施公共安全相關的法律法規、標準規范及相應的規章制度，規范城市公共交通安全生產活動。在國家層面，公布了《城市公共交通管理條例》，在地方層面，制定并實施了《公共交通車船乘坐規定》。目前國家及地方制定的關于城市公共交通安全相關標準有71項，其中國家強制標準有14項、國家推薦標準有23項（包括產品安全標準19項、使用安全標準4項）、汽車行業推薦標準有9項、城建行業推薦標準有8項（包括產品安全標準6項、使用安全標準2項）、交通行業推薦使用安全標準2項、地方標準15項（包括產品安全標準13項、使用安全標準2項）。

其二，監管企業行為。嚴格審查企業的安全生產資質，要求企業有健全的安全生產制度，有滿足生產經營需要的車場及辦公場所，有合格的消防設施及安全設施。監督企業內部建設，包括企業的安全管理機構設置是否合理、安全管理制度是否建立及落實，人員是否到位、從業人員的安全教育培訓是否落實等情況。監督營運生產現場，在事故路段等地方進行現場檢查，在重大節假日及大型社會活動之前，對企業的安全狀況和公共交通車輛進行檢查，排查及整治安全隱患。對企業實行年度考核，根據國家的規定，結合企業具體情況，對各公共交通企業的安全生產目標完成情況進行考核。

其三，開展從業人員管理。對公共交通從業人員實行從業資格制度管理，推行培訓考核上崗，要求無違法行為，無重大以上交通責任事故記錄。開展安全教育與培訓工作，定期開展對從業人員的安全培訓和安全演練，加強安全運行的宣傳教育。

其四，開展公共交通車輛的技術管理。對上路車輛提出明確的技術要求。車輛服務設施的技術及安全性能要符合國家規定的標準。實施車輛報廢更新鼓勵制度，對達到報廢標準或經過檢測不符合運營要求的公共交通車輛實行強制報廢，對城市公共交通用車報廢更新實行鼓勵政策。

其五，保障運營環境。交通主管部門應當建立統一受理針對城市公共交通問題的投訴平臺，嚴厲查處非法營運、妨礙公共交通正常運行、危害公共交通安全的行為。如：通過法律規定公交站臺前后多少米內嚴禁停靠社會車輛等，從而保障公交車輛的正常運行秩序。落實好公交優先政策，完善城市公交基礎設施及場站建設。對公共交通特大事故進行調查處理，分析原因，提出整改措施，監督企業落實整改。

從企業層面，企業應當建立健全安全管理機構，實施安全生產目標管理，劃撥專門的安全資金，實行安全會議制度。并嚴格把握從業人員的上崗關口，規范駕駛人員的行車操作行為，完善安全行車激勵機制，落實安全行車獎勵制度，定期開展安全教育培訓，不定期疏導駕駛人員的心理。強化安全乘車提示，定期不定期地開展安全隱患排查工作，強化車輛的維護保養，加強安全設施的配套及管理，嚴格限制行車的時速。嚴格事故管理制度。

綜上所述，建立合理的城市公共交通法規體系是完善我國社會主義法制體系不可缺少的部分，是深入推進依法治國在城市公共交通領域的重要體現，是城市公共交通事業發展的基本保障。要建立以國家條例為根本，地方法規、規章為補充的健全的城市公共交通法律體系，改變城市公共交通發展過度依賴政府部門協調和行政干預的局面。國務院發布的《城市公共交通管理條例》為城市公共交通法制建設提供了保障和有力的支撐，相信隨著以《城市公共交通管理條例》為依托，不斷完善和健全城市公共交通法律法規，我國的城市公共交通事業必將得到非常大的發展，同時會不斷緩解我國城市交通擁堵壓力，為推動我國法制建設作出重要貢獻。

重慶兩江公共交通有限公司服務管理部稽查隊

責任編輯：胡 越