商業銀行違規查詢個人信用報告的成因及對策
——基于人民銀行監管視角

周猛麟

商業銀行違規查詢個人信用報告的成因及對策
——基于人民銀行監管視角

周猛麟

《社會信用體系建設規劃綱要2014～2020》提出，保護信用信息主體權益。然而，隨著征信知識的普及，個人信用報告逐漸成為人們生活中的經濟“身份證”，金融機構違規查詢個人信用報告事件時常發生，個人信用信息外泄的案件層出不窮，嚴重侵犯了信息主體的合法權益。本文通過案例剖析，全面分析商業銀行違規查詢個人信用信息的主要原因，并借鑒國外相關監管經驗，然后從基層央行監管視角下提出對策建議，以便更好地保護個人信用信息。

商業銀行；違規查詢；個人信用報告；防范措施

周猛麟（1978-），湖南澧縣人，碩士研究生，中國人民銀行湘西州中心支行。（湖南吉首416000）

一、我國征信系統發展現狀及問題產生的原因

2013年3月15日實施的《征信業管理條例》（以下簡稱《條例》），第二十七條規定國家為防范金融風險、促進金融業發展提供相關信息服務，設立金融信用信息基礎數據庫(以下簡稱征信系統)，極大地推動了我國征信事業的快速發展。截至2015年末，個人征信系統收錄8.8億自然人數，其中3.8億人有信貸記錄，全年日均查詢173萬次；企業征信系統收錄企業及其他組織2120萬戶，其中577萬戶有信貸記錄，全年日均查詢24萬次。尤其是有力促進了動產融資服務，截至2015年末，融資服務平臺累計注冊機構7.8萬家，促成應收賬款融資業務2.8萬筆，融資金額達14387億元。然而，由于信用報告內含信息的巨大價值，隨著民間借貸、商業交易、互聯網金融等方面的迅速發展，導致其市場需求即利益空間巨大，一些征信系統查詢網點工作人員，尤其是商業銀行基層網點工作人員，違規查詢他人個人信用報告，造成了嚴重的后果。究其原因主要有：

（一）適用于處罰違規查詢、買賣個人信用信息法律法規不健全

一是個人信息權益保護方面的立法較為缺乏。目前，我國對個人信息權益保護的立法散見于《刑法修正案（七）》、《民法通則》、《商業銀行法》、《侵權責任法》等法律法規；新修訂的《消費者權益保護法》也主要適用一般商品和服務消費，對金融消費領域適用性并不強。金融法律多側重維護金融市場的穩定，即使是《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等，整體上注重行政監管和刑事處罰，且處罰金額較少，而對金融消費者保護存在不足。二是《條例》部分條款操作性不夠明確。如在第三十八條、四十條中明確“有違法所得的，沒收違法所得。給信息主體造成損失的，依法承擔民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，但是在實際工作中難以判定是否有違法所得，難以確定損失，導致難以追究民事責任或刑事責任，從而導致違規查詢、買賣個人信用信息成本較低。三是缺少相關配套規章制度。《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》主要從信用信息的報送整理、查詢、異議處理以及安全管理等方面對個人信用信息基礎數據庫進行了規范，但有些規定已不能適應或滿足當前征信工作發展需要，如處罰金額方面的規定與《條例》不一致，從而導致在實際處罰中難以執行。

（二）人民銀行分支機構現行異常查詢監管處置手段落后

一是人民銀行分支機構對異常查詢缺乏監管手段。當前，人民銀行分支機構無權限及時掌握并處置系統異常查詢情況，如發生征信查詢異常情況，人民銀行分支機構只能在每月初上級機構下達通報后知悉并進行核查；如遇發生特別差額異常查詢情況，具有管轄權的人行分支機構會被上級機關逐級通知并進行核查處置，被違規查詢期間的大量個人征信報告存在被泄露的風險。二是日常監督管理作用有限。目前基層人民銀行征信監督主要以現場檢查為主，而每年的現場檢查也只是選擇轄內部分商業銀行進行檢查，加之各商業銀行征信查詢檔案都是紙質檔案，手工翻閱檢查已不能適應當前商業銀行成千上萬份檔案資料進行檢查的要求。另一方面，人民銀行分支機構征信部門無法對商業銀行個人和企業的信用報告查詢日志進行分析研究，特別是不能對節假日、下班時間等存在查詢風險隱患時間段查詢的信用報告進行重點分析研究。

（三）商業銀行等查詢機構內部管理不嚴格

從以往發生案件反饋的結果來看，有的商業銀行等查詢機構對“征信系統”查詢賬號及密碼管理不規范，授權機制形同虛設，增加了查詢的隨意性和違規風險。同時，商業銀行未能嚴格落實“一崗雙責”，業務風險防控意識不強，崗位每日自查、部門每周督查、職能部門每月檢查、行領導不定期巡查”的監督檢查機制不到位，從而導致部分員工利用職務之便，使用自己賬號進行違規查詢。

二、征信領域個人信息保護的國際經驗

盡管我國征信管理及個人信用信息保護從立法和監管都取得了長足進步，但與西方發達國家相比，仍存在較大差距。因此，借鑒西方發達國家較為完備個人信息保護機制的成功經驗，具有重要現實意義。

（一）市場化多頭監管的美國模式

美國實行聯邦制，銀行由國民銀行和州銀行構成雙線銀行體系，因此征信領域個人信息監管和保護散見于各監管機構中。根據美國憲法規定,聯邦和州都有立法權，但“聯邦法律優于州法”，州法只適用于本州。因此，在聯邦法律的基礎上，各部門制定了相應的法律法規，其信用管理功能是隨著市場發展和有關法律的建立而指派或自然分配給各有關部門，較好保護了信用主體個人隱私權。1970年頒布的《公平信用報告法》（Fair credit reportact）是美國征信法規體系建立的基礎，在此基礎上形成了分散立法的格局。之后美國國會又陸續頒布了《平等信用機會法》(Equal creditopportunityact)、《公平信用結賬法》、《電子資金轉賬法》、《誠實租借法》等一系列的法律法規，其中與個人征信關系最密切的是《公平信用報告法》和《平等信用機會法》。此外，聯邦貿易委員會、美聯儲等部門制定的針對某些條款的實施條例，以及與條例配套的操作指引，規范征信機構、報數機構、查詢用戶的行為，使得法律要求易于操作和落實。這些法律法規共同構成了美國的征信法規體系，將信用信息的采集、加工、使用的全過程都納入法律的保護范圍之內，對美國征信體系的健康發展意義重大。次貸危機后，美國政府進一步完善了征信體系建設，先后出臺《信用卡問責、責任和信息披露法案》（2009年）、《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（2010年），進一步強化對金融消費者信息保護，并對原先分散于美聯儲、貨幣監理局和聯邦存款保險公司等機構的消費者權益保護職責進行整合，成立金融消費者保護局(CFPB)，進一步強化監管職責，并下設消費者教育辦公室，加強金融消費教育與宣傳活動。

（二）政府主導監管的英國模式

英國立法的主要特點是以政府為主導的征信機構和國家層面上的法律法規，金融機構在征信過程中必須嚴格遵守機關法律法規，具有統一立法。早期的金融監管法律主要包括《公平交易法》、《消費者信貸法》、《信用機構法》、《保險公司法》、《金融服務法》、《銀行法》及《互助協會法》等。這些早期相關立法沒有明確提及“金融消費者”概念，對金融消費者權益的有關規定比較模糊。1986年《金融服務法》側重強調行業自律，對消費者的保護性規定較少。隨后，英國發生保險公司拒付保險金事件、1991年國際商業信貸銀行倒閉和1995年巴林銀行倒閉事件、保險和養老金產品銷售欺詐案件等，這些金融事件引發了大量糾紛，暴露出來的問題逐漸引起立法者對金融消費者利益保護問題的關注，并開始了一系列的金融改革，改革成果之一是出臺《金融服務與市場法》（2000年），明確將保護消費者列為四大監管目標之一，賦予金融服務管理局（FSA)全面的單一監管權和促進公眾對金融體系全面了解的職責。

（三）政府為主導和監管并重的日本模式

在監管機構設置上，日本的金融監管由金融廳負責，作為金融監管的最高行政部門，有權監管整個金融市場。同時，日本行業協會的內部制度，全國銀行協會（JBA）、貸金業協會（JFSA）和消費者信用協會（JCA）的規章制度，對征信機構的個人信息保護具有自律約束作用。因此，政府主導制定了《個人信息保護法》、《金融行業的個人信息保護指引》等法律法規，對個人信息的采集、個人信息的保護、政府信息的公開等都有較為完備的法律規定。一是制定了《個人信息保護法》、《金融行業的個人信息保護指引》等法律法規，規定姓名、住址等代表個人的信息受法律保護。同時又制訂了《貸款業規制法》（2006年修訂版）、《分期付款銷售法》（2008年修訂版）、《行政改革委員會行政信息公開法綱要》等法律法規，為征信機構收集政府部門保有的信用信息提供法律依據和支撐。

發達國家征信領域金融消費者權益保護的主要經驗啟示：一是征信領域立法逐漸健全。隨著經濟金融的發展，有關征信行業立法增加，法律修訂頻率加快。二是個人權益保護進一步強化。關于采集、使用征信信息的立法規定趨于嚴格，征信機構、信息提供者、信息使用者責任義務增加，公共征信系統與私營征信機構保護金融消費者權益的責任義務標準趨同。三是監管機制進一步完善。行政管理部門職責明晰，監管機制逐漸完善，處罰種類和力度加大，參與各方違法成本加大，立法成效顯著。四是金融知識宣傳力度進一步加大。監管部門積極主動開展金融知識宣傳教育，一方面是向消費者宣傳普及金融知識，另一方面是規范金融服務機構及其他社會組織的宣教行為。

三、相關建議

（一）進一步健全征信領域消費者權益保護的法制建設

一是制定專門的個人信息保護法律。根據我國國情，修訂完善現有法律，制定如《個人信息保護法》等專門的信息保護法律，加大對個人信息泄露案件的處罰力度，從法律角度強化個人信息保護。二是建議盡快出臺《〈征信業管理條例〉實施細則》。針對《條例》中不明確或者模糊的地方，出臺《〈征信業管理條例〉實施細則》，對相關問題進行明確，提高其可操作性。三是盡快出臺《條例》配套規章制度。規范信息提供者、信息使用者、征信機構的個人征信和企業征信業務，保護信息主體合法權益；建議制定金融信用信息基礎數據庫的管理制度，規范信貸業務機構向金融信用信息基礎數據庫報送和查詢信息行為。如出臺《征信機構管理辦法》，再根據征信機構業務運行過程中的問題，制定個人征信業務管理辦法和企業征信業務管理辦法；出臺《金融信用信息基礎數據庫管理辦法》，加強對信息主體的保護。在征信信息安全方面，盡快制定《征信信息安全標準》，確保征信信息安全。

（二）進一步完善基層央行征信查詢和監管機制

一是進一步完善征信系統個人查詢驗證條件。一方面，開通征信系統即時通訊驗證功能。包括進行錄入登錄、更正更新、查詢等各項業務發生時，系統將同步向信息主體發送相關信息，并取得授權反饋，信息主體不即時授權則無法查詢，確保信息主體完全的知情權，使信息主體清楚了解何人、何時、何事及在何種情形下處理或利用其個人信息，確保整個過程有信息主體的參與。另一方面，進一步完善影像采集信息系統。在大力推廣自助查詢機的基礎上，進一步完善人工查詢步驟，在每筆征信查詢前提供被查詢人授權影像，待審核通過后才能進入信用報告查詢界面，以便當征信系統有預警異常查詢時，可調閱征信查詢影像檔案進行核對，使征信非現場監管常態化。二是向人行分支機構征信系統下放查詢、監測、處置權限。建議人總行調整分支機構尤其是市州中支及以下分支機構在“征信系統”中的異常情況查詢、監測權限，如增加雙休日、節假日和下班時間分析預警功能；外地身份證本地大量異常查詢預警功能；當日查詢數量和日平均查詢數對比預警功能，提高分支機構及時處置相關違規查詢能力，防范個人信用信息泄露。如當商業銀行在一定時間段內查詢用戶查詢數量明顯超出平時查詢量的5～10倍后，系統將自動“凍結”該用戶查詢權限，需人行分支機構調查核實后視情況開放查詢權限。三是加大對金融機構征信業務現場檢查力度。人民銀行分支機構作為征信機構的管理部門，應加大對金融機構的檢查力度，尤其是新設金融機構以及地方法人金融機構，重點防范其違規查詢和違規使用金融信用信息基礎數據庫，規范其對征信異議、投訴的受理與反饋；督促金融機構嚴格按照《條例》及各項征信規章制度，切實完善相關業務流程、建立健全征信內控制度，形成征信內控制度報備機制和征信相關業務報告機制。

（三）進一步強化商業銀行內控制度建設

一是各商業銀行清查歷史遺留的冒名貸款隱患。從冒名貸款的典型風險征兆入手，重點檢查2008年之前的貸款，且產生了不良信用記錄或者還未能還清的客戶，切實維護金融消費者權益。二是金融機構要自覺按照《條例》規定開展相關活動。及時梳理現有制度，檢查和修改業務文書、業務系統，更加重視征信信息內控機制、授權體系等建設，加強征信用戶管理和征信工作人員管理，嚴禁違規使用信息主體的信用信息。三是金融機構充分披露必要信息。以全面落實《關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》（2015年11月）為契機，金融機構通過通俗易懂的語言，及時、真實、準確、全面地向金融消費者披露可能影響其決策的信息，充分提示風險，不得發布夸大產品收益、掩飾產品風險等欺詐信息，不得做虛假或引人誤解的宣傳，建立良性信息傳導機制。

（四）進一步加大征信領域宣傳教育力度

一是普及誠信教育。以建設社會主義核心價值體系、培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，將誠信教育貫穿公民道德建設和精神文明創建全過程。推進公民道德建設工程，加強社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德教育，傳承中華傳統美德，弘揚時代新風，在全社會形成“以誠實守信為榮、以見利忘義為恥”的良好風尚。二是加大征信信息主體權益保護的專題宣傳。結合“3·5”學雷鋒活動日、“3·15”國際消費者權益保護日、“6·14”信用記錄關愛日、“金融知識宣傳月”、“12·4”全國法制宣傳日等公益活動，積極開展直接面向金融消費者的權益保護宣傳教育活動。充分發揮“12363”金融消費權益保護咨詢投訴電話作用，引導其通過合法合規手段維護自身權益。三是積極探索建立征信宣傳教育長效機制。一方面，積極探索將征信知識教育納入國民教育體系，充分發揮學生是中國未來社會的主體與棟梁作用，把誠信意識和征信知識滲透到社會的每個階層和家庭；另一方面，全面推行金融宣傳教育與金融綜合服務站的有機結合，進一步擴大縣域以及偏遠鄉村金融宣傳教育的力度。

[1]2015年末我國個人征信系統收錄8.8億自然人數.和訊網.http://news.hexun.com/2016-05-13/ 183837626.html.

[2]中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會聯合調研組.英國金融消費權益保護機構設置[J].中國金融，2013，(8):80～81.

[3]王秋香.日本征信市場的特點及啟示[J].北京金融評論，2015，(2)：252～259.

F832.29

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1006-169X（2017）01-0093-04