論防范吸收互助資金行為演變為非法吸收社會公眾存款行為*

藍虹，穆爭社

論防范吸收互助資金行為演變為非法吸收社會公眾存款行為*

藍虹，穆爭社

吸收互助資金和股本金行為演變為非法吸收社會公眾存款的違法犯罪行為，已成為實踐中嚴重損害新型農村合作金融穩健發展的重大問題。產生的主要原因：一是互助資金和股本金來源于社員的非自有資金；二是隨意擴大社員范圍導致社員穩定性差；三是互助資金和股本金獲得高額收益導致較大套利空間。防范措施：一是規定單個社員繳納互助資金和股本金的最高額度；二是明確保持社員穩定的具體要求；三是減小互助資金和股本金產生的套利空間。

互助資金；股本金；社會特定公眾；非法吸收社會公眾存款

藍虹（1971-），畬族，江西贛州人，教授，博士生導師，經濟學博士、博士后，中國人民大學環境學院，研究方向為綠色金融；穆爭社（1967-），陜西西安人，研究員，經濟學博士、博士后，中國人民銀行貨幣政策司，研究方向為農村金融改革。（北京100800）

近年來，我國新型農村合作金融快速發展，通過發揮熟人社會比較優勢，有效改善了農民貸款難、貸款貴問題，應積極推動其大力發展，但其吸收互助資金和股本金行為易于演變為非法吸收社會公眾存款行為，將會使新型農村合作金融發展走上違法犯罪道路。本文結合筆者多地實地調研的深刻認識，深入分析新型農村合作金融發展中吸收互助資金和股本金行為演變為非法吸收社會公眾存款問題產生的具體原因，提出有效防范此問題的政策建議，以促進我國新型農村合作金融健康發展。

一、非法吸收社會公眾存款違法犯罪行為的法律界定

按照我國現行有關法律規定①目前，我國涉及非法吸收公眾存款犯罪行為的現行法律主要有如下三個：《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》（自1999年2月22日施行）、《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2010〕18號，2010年11月22日由最高人民法院審判委員會第1502次會議通過，自2011年1月4日起施行）、《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（自2014年3月25日起實施）。，非法吸收社會公眾存款是指某特定主體違反國家金融管理法律規定，向社會不特定對象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限內還本付息的活動。變相非法吸收社會公眾存款，是指違反國家金融管理法律規定，雖然不以吸收社會公眾存款的名義，向社會不特定對象吸收資金，但承諾履行的義務與非法吸收社會公眾存款性質相同的活動。

以非法吸收社會公眾存款定罪的行為主要包括以投資入股、委托理財、民間“會”、“社”組織、虛假保險、股權、債券、基金、寄存代售、回購商品等方式非法吸收社會不特定公眾資金。

按照上述法律規定，在親友或者單位內部針對社會特定對象吸收資金的行為，不屬于非法吸收或者變相非法吸收社會公眾存款行為。

綜合上述分析，筆者認為，當前我國新型農村合作金融發展中吸收互助資金和股本金行為是否涉嫌非法吸收社會公眾存款違法犯罪重大問題，主要的判定標準是新型農村合作金融的社員是否屬于社會公眾。因為，按照上述現行有關法律規定，非法吸收社會公眾存款的主要判定標準是吸收資金的對象是否為社會不特定公眾，確保新型農村合作金融的社員是社會特定公眾而不是社會公眾，是防范吸收互助資金和股本金行為演變為非法吸收社會公眾存款違法犯罪行為的重要措施，否則，突破社員范圍，新型農村合作金融吸收社員互助資金和股本金的行為就演變成為非法吸收社會公眾存款行為，就屬于違法犯罪行為（汪小亞等，2016）。

二、準確理解社員內涵演變是防范非法吸收社會公眾存款的關鍵

（一）新型農村合作金融的社員是社會特定公眾

目前，我國新型農村合作金融①當前，我國新型新型農村合作金融的主要形式是農村資金互助合作，本文在未特定說明的情況下，所分析的新型農村合作金融是指農村資金互助合作。堅持封閉性原則，具體表現為吸收互助資金和股本金的對象嚴格限定在社員范圍內，并將吸收的互助資金和股本金全部運用于滿足社員之間的互助資金需求，實現資金互助合作目標，更好地幫助社員發展農業生產。因此，新型農村合作金融的社員符合現行有關法律關于社會特定公眾的認定標準，新型農村合作金融在社員內部開展的吸收互助資金和股本金的行為不是非法吸收社會公眾存款行為。

（二）準確理解社員內涵，有效防范非法吸收社會公眾存款

1.社員資金來源變動引起社員內涵演變。現行有關法律②《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（自2014年3月25日起實施）。“關于‘社會公眾’的認定問題”明確，“在向親友或者單位內部人員吸收資金的過程中,明知親友或者單位內部人員向不特定對象吸收資金而予以放任的”，不能認定為社會特定公眾。這說明，要特別強調新型農村合作金融社員繳納的互助資金和股本金是其的自有貨幣資金而非向親友等其他人員的借款。因此，如果社員繳納的互助資金和股本金來源于向非社員親友等其他人員的借款，就不符合“關于社會特定公眾”的法律規定，就會涉嫌非法吸收社會公眾存款。

為了保證社員繳納的互助資金和股本金是其自有資金，防范社員向親友等其他人員集資而產生非法吸收社會公眾存款問題，筆者認為，新型農村合作金融可結合當地經濟社會發展水平，根據單個社員的經濟承受能力，規定其繳納互助資金和股本金的最高額度，以確保互助資金和股本金全部來源于社員的自有貨幣資金，有效規避社員為了多繳納互助資金和股本金，導致超越自身經濟承受能力而向親友等其他人員借款的行為，從而將吸收互助資金和股本金的對象由特定社會公眾的社員演變為社會不特定公眾的其他人員，導致吸收互助資金和股本金行為演變為非法吸收社會公眾存款問題。對此問題，筆者認為，在新型農村合作金融吸收社員互助資金和股本金的實踐中可以進行具體規定，如單個社員繳納互助資金和股本金的最高上限額度為當地人均GDP的5倍以內等，以保證社員能夠以自有資金繳納互助資金和股本金，從而避免社員為繳納互助資金和股本金而向親友等其他人員借款，造成非法吸收社會公眾存款問題。

2.社員穩定性變動引起社員內涵演變。現行有關法律③與注釋2相同。“關于‘社會公眾’的認定問題”明確，“以吸收資金為目的,將社會人員吸收為單位內部人員,并向其吸收資金的”，涉嫌非法吸收社會公眾存款罪。這說明，為吸收更多互助資金和股本金而臨時吸納社員的做法，將會使新增加的社員容易被認定為社會不特定公眾，從而將此行為界定為非法吸收社會公眾存款行為。這就要求新型農村合作金融在實踐中嚴格堅持封閉性原則，具體表現就是保持社員穩定性，以避免為吸收更多互助資金和股本金臨時招募社員，隨意擴大社員范圍，從而將吸收互助資金和股本金的對象由特定社會公眾演變為社會不特定公眾，使吸收互助資金和股本金行為演變為非法吸收社會公眾存款行為。

為了保持社員穩定性，筆者認為，需要對繳納互助資金和股本金社員的穩定性在新型農村合作金融的章程中予以明確規定，并嚴格執行。具體可以做如下規定：只有成為新型農村合作金融合格社員半年后，才可以繳納互助資金和股本金，否則，不能吸收其互助資金和股本金；社員繳納互助資金和股本金后的半年內不得退出新型農村合作金融。通過采取上述措施，可以有效規避為吸收更多互助資金和股本金而臨時招募社員，隨意擴大社員范圍問題，保持新型農村合作金融社員的穩定性，有效防范因為社員穩定性差、隨意增減社員而使吸收互助資金和股本金行為演變為非法吸收社會公眾存款問題。

但是，在實踐中也要特別關注個別新型農村合作金融死守社員穩定性原則，剝奪社員正常的退出權力，從而對新型農村合作金融發展所造成的不利影響。因為，有效保障社員享有相對自由的退出權，實際上是建立社員的“用腳投票”機制，賦予社員對新型農村合作金融行為表達強烈不滿意見和實施懲罰性措施的權力，以此遏制偏離新型農村合作金融互助合作目標的行為。具體表現為，如果社員在實踐中行使“用腳投票”，即社員抽回互助資金和股本金，就說明社員對新型農村合作金融運行不滿意，認為其不能有效滿足自己的資金互助合作需求，這也將促使新型農村合作金融的管理人員加強管理，回歸資金互助合作目標，更好地滿足社員的資金互助需求，以推動實現新型農村合作金融發展壯大（藍虹、穆爭社，2016）。

三、防范對互助資金支付較高利息引發的非法吸收社會公眾存款

（一）可以向社員繳納的互助資金支付固定回報（支付利息）

綜合上述分析，筆者認為，在新型農村合作金融社員內部以吸收存款方式籌集互助資金，是對社會特定公眾吸收存款，不是非法吸收社會公眾存款行為，是合法的吸收社會公眾存款行為。既然如此，就可以向社員繳納的互助資金支付固定回報（支付利息），這也是筆者在多地實地調研所發現的目前絕大多數新型農村合作金融開展吸收互助資金業務的基本做法。當然許多新型農村合作金融為了遵守“不支付固定回報”原則，在吸收互助資金時一般事前不承諾固定回報（支付利息），但事后都是要保證能夠獲得穩定、高額的回報（不僅是互助資金，股本金也是如此），而且許多社員也反映只有如此才愿意繳納更多互助資金，這其實是一種變相的隱性承諾。筆者認為，不管是互助資金顯性的固定回報還是隱性的固定回報，都是由新型農村合作金融的特征所決定的。當然，互助資金顯性的固定回報（事前承諾支付利息）效果會更好。因為這將會使繳納互助資金的社員具有預期穩定的利息收益，繳納互助資金的積極性會更高。

（二）應向互助資金支付具有吸引力的較高利率

新型農村合作金融的目標是實現作為弱勢群體的農民社員的資金互助合作，天然存在資金供給小于需求的格局。因為作為弱勢群體的社員資金供給能力弱而資金需求能力強，許多社員加入新型農村合作金融更多的是為了獲得互助資金，所以制約新型農村合作金融發展的決定因素是能否獲得充裕的互助資金供給，以更好滿足社員的資金互助需求，獲得的互助資金越多，社員的資金需求滿足程度也就越高，資金互助目標的實現程度就會更加充分。因此，新型農村合作金融應追求更高水平的互助資金供求平衡，這就要求吸收更多互助資金，以更好促進實現新型農村合作金融發展目標（吳曉靈，2015）。

目前，與農村信用社、村鎮銀行等農村正規銀行業金融機構相比，新型農村合作金融是農村金融市場的弱者，在與上述機構爭奪存款資金中，除了依靠社員的忠誠度外，更需要增強互助資金利率的吸引力，而且從筆者在多地實地調研情況看，后者的作用更為強大。這就需要以高于當地正規銀行業金融機構，尤其是農村信用社的同期限檔次存款利率吸引更多互助資金，以實現更高水平的互助資金供求平衡，更好實現資金互助目標。目前，有一種觀點認為，既然社員加入新型農村合作金融的目的是實現資金互助，就不應追求資金高回報，強調資金營利，而應該以互助合作、非營利性為目標，將互助資金利率限制在較低水平，社員更應關注資金互助合作行為帶來的其他收益增加，以此彌補互助資金低收益給其帶來的損失。但筆者從多地新型農村合作金融實踐中深刻認識到，實行互助資金的低利率政策，將會導致互助資金規模萎縮，只能實現低水平的互助資金供求平衡，使許多社員的資金需求無法得到較好滿足，最終影響資金互助目標的實現程度。之所以如此，是因為新型農村合作金融的互助資金供給方更多是較為富裕的社員，對互助資金的需求不是十分強烈，難以獲得更多的資金互助合作的其他收益，因而不愿意降低互助資金利率，而且當地農村信用社也不斷增強對這些富裕社員資金的營銷力度，進一步拉高了富裕社員繳納互助資金的機會成本。因此，筆者認為，新型農村合作金融應向互助資金支付具有吸引力的較高利息。

（三）向互助資金支付較高利率容易引發非法吸收社會公眾存款

新型農村合作金融向吸收的互助資金支付較高利率雖然可以吸收更多的互助資金，實現互助資金更高水平的供求平衡，更好實現資金互助目標，但也容易導致部分社員繳納更多互助資金是為了獲得較高的互助資金利息，進行資金收益套利，從而將資金互助行為演變為投資行為。由此可能引發社員向非社員親友等其他人員借錢繳納互助資金的問題，導致吸收的互助資金為非自有資金而突破前文所述的對社會特定公眾認定，走向非法吸收公眾存款。同時，也可能借籌集互助資金之名，隨意擴大社員范圍，造成社員穩定性差，進一步突破前文所述的社會特定公眾認定，再次導致非法吸收社會公眾存款。如何防范上述吸收互助資金行為演變為非法吸收社會公眾存款行為，筆者在前文對此方面的政策建議已進行詳細分析，在此不再贅述。

上述分析表明，向互助資金支付的利率越高，存在的套利空間越大，越容易吸收更多的互助資金，就越有可能使吸收互助資金行為演變為非法吸收社會公眾存款行為。因此，防范吸收互助資金行為演變為非法吸收社會公眾存款行為的關鍵是減小套利空間，具體有效措施是對向互助資金支付的較高利率進行適當限制，以保障向互助資金支付的利率略高于當地農村信用社同期限檔次存款利率，既有助于吸收更多互助資金，保持互助資金穩定增長，又有利于降低新型農村合作金融的利息支出成本，更有利于弱化上述吸收互助資金行為演變為非法吸收公眾存款的動力基礎，即降低其套利空間，因此應充分尋求上述多方面的動態平衡（潘婷、何廣文、王力恒，2015）。

新型農村合作金融在吸收股本金的過程中也存在上述吸收互助資金行為演變為非法吸收社會公眾存款的類似問題。具體防范措施與上述分析吸收互助資金行為問題基本相同，包括社員繳納的股本金是否為自有資金、社員是否穩定，以及受套利空間較大驅使所產生的相關問題，筆者對此不再詳細分析。需要特別強調的是，為了防范股本金分紅比例過高導致社員向非社員親友等其他人員籌集資金繳納股本金套取高收益，筆者認為應強調新型農村合作金融堅持微利經營原則，使股本金分紅比例保持與當地農村信用社同期限檔次存款利率基本相當，盡可能減少股本金的套利空間。當然，由于股本金面臨的風險高于互助資金，其獲得的收益也應高于互助資金利息，從而使股本金收益率與其承擔的風險水平相適應，以防范社員通過繳納股本金進行套利。同時，也可以比照單個社員繳納互助資金最高限額的方法，規定單個社員繳納的股本金最高數量。

[1]汪小亞等.新型農村合作金融組織案例研究[M].中國金融出版社,2016：125～145.

[2]藍虹，穆爭社.論中國農村合作金融發展的階段性特征[J].上海金融，2016，（2）：43～56.

[3]吳曉靈.發展農村合作金融新模式[J].清華金融評論,2015，（6）：18～19.

[4]潘婷，何廣文，王力恒.合作組織改善農戶融資條件的機理分析[J].農村金融研究,2015，（8）：51～55.

D912.28

A

1006-169X（2017）01-0079-04

本文為國家社科基金2014年度一般項目（批準號14BJY070）、農業部2016年課題《我國農民合作社開展信用合作研究》、清華大學中國農村研究院2016年重點課題（批準號CIRS2016-5）的階段性成果。

*本文僅代表個人研究觀點，與作者所在單位無關。