中國大城市交通問題的空間解讀與對策

孔令斌

(中國城市規劃設計研究院，北京100037)

中國大城市交通問題的空間解讀與對策

孔令斌

(中國城市規劃設計研究院，北京100037)

城市交通大多從城市人口平均特征出發進行研究。然而在市場的作用下，受收入、職業等因素的影響，不同社會階層在城市空間中的居住和就業選址(城市的社會空間)存在差異。這是改善公共交通服務、緩解交通擁堵等很多大城市交通問題的根源之一。從中國快速城鎮化過程中大城市新增人口和中低收入人口的居住空間分布入手，分析大城市通勤出行距離快速增長導致的交通擁堵、公共交通服務水平提高困難等大城市交通問題的成因。提出大城市空間應基于分區模式構建多中心的城市空間，并提出對應的交通系統，實現大城市交通低碳和公平的目標。

大城市；交通問題；社會空間；城市空間；通勤出行；出行距離

0 引言

2000年以來，中國城市面臨快速機動化和城鎮化發展現狀，在城市政府土地財政的助推下，城市規模迅速擴張，城市交通問題也日益凸顯。總體來講，中國各大城市普遍存在的交通擁堵、公共交通發展乏力、公共交通出行比例提高困難等問題成為城市政府面臨的巨大挑戰。雖然每年各城市在交通設施建設和公共交通補貼上投入巨大，但收益卻漸趨減少。

為解決城市交通問題，從中央到地方的各級政府紛紛出臺公交優先發展、城市緩堵、需求管理等各類政策和措施，甚至發布限行、限購等行政命令。然而，城市交通問題并未得到有效緩解。究其原因，在快速城鎮化和城市快速擴張階段，許多從交通入手治理交通問題的措施并未觸及城市空間和社會空間(城市中社會階層在空間上的分布)層面的問題。平均化的思維和政策忽略了城市中人的差異和需求的差異，導致城市開發策略和交通設施建設策略與解決大城市交通問題的本質相矛盾。本文從城市空間，特別是社會空間分布的角度出發，關注人的差異，對大城市交通問題的成因和解決對策進行探討。

1 地價分布以及對社會空間分布的影響

進入21世紀，中國城市發展政策明顯傾向于優先向大城市配置資源①，使大城市的空間發生了顯著變化：

1）城市規模擴張，表現為大城市人口規模迅速膨脹以及產業經濟快速發展，帶來城市空間范圍的迅速擴張。城市形態空間的改變促進了2000年后以城市空間戰略為核心的城市空間結構調整。

2）在土地成為資本的政策下，政府通過交通基礎設施和城市公共服務的大規模投入，促進大城市土地的迅速增值，形成從土地財政到公共服務投入的發展循環，推動了城市經濟空間的改變。

3）由于大量人口進入城市，加上城市經濟和產業的快速變化，市民的收入差距拉開，在住房市場化背景下，城市不同社會階層產生社會空間分離，與計劃經濟和住房計劃供應時代完全不同。

現行城市規劃更多地關注城市形態與經濟空間的變化，對社會空間的變化關注較少。城市交通規劃和研究也是如此。近年來，隨著城鎮化的推進，中國開始關注人的城鎮化，考慮城市中不同人對城市服務需求的差異。但是，目前的交通系統規劃仍然延續著傳統的以城市形態空間、經濟空間為核心，以城市人口、就業崗位等平均化的指標作為依據。盡管不少研究已明確城市中不同社會屬性的人群對城市交通服務的需求差異巨大，目前規劃中對不同社會空間中社會人的考慮還是相對較少。而這正是大城市交通問題中擁堵和公共交通不盡如人意的主要空間表現。

圖1 北京市優質公共服務資源分布Fig.1 Distribution of high-quality public service resources in Beijing

大城市作為人口流入的主要接納地，大量新市民對地價的敏感性很高，大城市的地價和分布便成為城市階層空間分布的天然篩選器。人們的社會地位、經濟水平、生活方式、消費類型以及居住條件等方面的分化在城市地域空間上最直接的體現是居住區的地域分異[1]。社會空間的分異應是城市提供交通服務的依據，使交通服務真正貼近人的需求。

1.1 地價影響因素及空間分布

大城市的地價空間分布主要取決于城市公共設施的投入。一般而言，城市公共服務、交通服務分布密集的地區，土地價值相對較高。從宏觀上講，由于城市中心有較好的公共服務積淀和高密度的公共交通服務，土地價值一般高于外圍。土地價值反映在城市開發上，即土地價值高的地區開發密度高、人口密度大。

圖2 北京市道路與軌道交通網絡規劃布局Fig.2 Roadway and rail transitnetwork planning in Beijing

圖3 大城市房價分布Fig.3 Distribution of housing prices in largemetropolitan areas

圖4 西安市不同收入人口的空間分布Fig.4 Spatialdistribution of differentincome groups in Xi'an

例如，北京市的優質教育、醫療等資源主要分布于中心城區(見圖1)，環形+放射的道路與城市軌道交通網絡大大提高了中心城區的公共交通可達性(見圖2)。兩者相結合，抬升了中心城區的土地價值。

其他大城市的公共服務資源與交通資源布局也基本相同。土地價值高的中心區為平衡開發成本，提高開發密度，由此帶來的交通需求又進一步促進中心區的公共服務設施投入和公共交通改善，成為推動大城市中心區房價持續走高的主要因素之一(見圖3)。

而從城市局部的土地價格分布看，公共服務設施(如公園、學校)、軌道交通車站覆蓋范圍內的土地價格顯著高于影響范圍外的其他地區，是城市局部區域內土地價格的峰頂。根據國內外的相關研究，軌道交通對房地產價格為正影響，特別是對于城市近郊區的房地產價格影響更顯著。軌道交通車站周邊1 km范圍內房價比1 km以外地區平均高20%[3]，而在100m范圍內甚至高出37.8%[4]。同樣，優質教育資源對房地產價格的影響也超過20%[5]，而且資源越優影響越大。

1.2 地價對社會空間的影響

大量城市新增人口處于收入的中下層，選擇居住地時對住宅價格較為敏感。許多有關居住空間分異的研究均指出，外來人口、低收入人口的居住空間分異隨城市購房價格的升高而提高；低收入人群，甚至許多房價高企的特大城市的中等收入人群對購房價格(包括租房價格)的敏感度都比較高[6]。

購房價格升高和城鎮化中城市新移民的大量出現，使大城市中低收入人群和新增人口在城市中的空間分異顯著。從城市宏觀的空間尺度看，高企的住宅價格將大量的中低收入居民和新增人口擠向城市外圍地價相對較低的新開發地區，導致城市外圍地區的年輕人和中低收入人群比例迅速提高。例如，天津市人口空間分布出現外圍年輕化、中心老齡化趨勢；西安市綜合交通規劃研究中也發現，中低收入人群在城市外圍新開發地區圍繞中心區集聚的現象(見圖4)。

大城市外圍地區人口的迅速增長推動了大城市放射形軌道交通和道路系統建設的高潮，以解決外圍地區人口的通勤問題。而中心放射形的軌道交通網絡又進一步改善了中心區的交通可達性，促進了中心區的城市更新和再開發，并進一步推動城市外圍靠近中心地區的地價提高，將后進入城市的中低收入人群推向離中心更遠的地區。

近年來，隨著大城市功能的提升，第三產業比例提高(例如北京市2004—2013年城市經濟構成中第三產業比例提高了13%)。許多大城市中心區新的第三產業就業人口增加彌補了中心區人口疏散帶來的居住人口減少，而中心區城市再開發帶來的建筑空間增加也大多由就業填充，使大城市中心的實際人口(居住+就業崗位)增加，導致人口與就業崗位分離的趨勢愈加明顯。例如，對比北京市2005年與2010年的人口與就業崗位分布發現，二者分離的趨勢越來越顯著。中心城以外地區的人口增長超過中心城區，而就業崗位的增長主要集中在中心城區，比例由71%提高至72%[7]。如果將中心城區的空間再細分，將會發現就業崗位集中的趨勢更加明顯。這一趨勢普遍存在于近年來產業升級的大城市中，而且隨著大城市地價的進一步走高，職住分離現象還會進一步加劇。文獻[8]提出，從北京市人口、就業崗位的發展來看，常住人口的增量繼續向城市外部擴展，而就業崗位向心聚集程度持續增強，城市職住分離強度進一步增大。

此外，在土地財政的影響下，城市政府也將城市的廉租、經濟適用房等布局于土地價值相對較低的城市外圍地區[9]。

從城市的局部地區看，城市軌道交通車站周邊地區作為城市公共交通設施投入的主要受益地區，公共投入迅速轉變為地價提升，轉移至周邊擁有土地的開發者和房屋所有者手里。對購房價格和租房價格的影響大致相同，因此軌道交通車站周邊地區中低收入人群選擇居住空間也往往在距離車站較遠的弱影響范圍內，既可以較為便捷地到達軌道交通車站，又不用支付過于高昂的房屋租金。

2 交通問題的空間解讀

城市規模的擴大往往帶來交通需求的成倍增長。從中國城市的交通調查數據看，城市規模的擴大并不帶來出行次數的增長，大城市居民的出行次數反而較小。城市交通需求是居民出行次數與距離的乘積，即交通周轉量，特別是機動交通周轉量，才是城市交通問題的根源。居民出行距離增長，占用交通設施的空間就會隨之增加。城市交通用地與城市規模同比例增加，而規模擴大會帶來出行距離增加，同時長距離出行的機動性需求提高，機動化出行比例提高，單位需求(人公里)占用的交通設施面積增加。因此，隨著城市規模的擴大，交通設施空間的增長與交通需求(人公里)的比值越來越小。這就是一般情況下規模越大，城市交通問題越嚴重的主要原因。

根據中國各大城市公布的交通年報，相同規模城市的交通問題并非完全相同，原因主要在于出行需求(主要是出行距離)的差異。考慮不同目的出行，通勤出行距離增長對城市交通的影響更大。因此，出行距離控制是大城市交通問題的關鍵點，特別是通勤出行。縮短出行距離，一方面可以降低交通需求，另一方面可以降低機動交通需求，從而使城市交通的供需矛盾緩解。

圖5 北京市不同地區居民平均出行距離Fig.5 Average traveldistance of residents in differentareasof Beijing

2.1 社會空間分布對通勤距離的影響

大城市中低收入人群和新增人口大量分布在城市邊緣。近年來，隨著城市中心區土地價格越來越高，新增人口居住地距離城市中心區越來越遠。加之大城市作為產業升級的先鋒，原來在城市外圍地區的第二產業就業崗位減少，新增加的第三產業就業崗位主要集中于中心區。許多城市外圍新城成為名副其實的臥城，在特大城市外圍甚至形成幾十萬人的大型居住區，職住分離現象越來越嚴重。同時，隨著中心區外放射形交通設施的建設以及多數城市熱衷打造通勤交通圈和都市區內同城化發展目標的落實，憑借大城市在發展資源上的優勢，城市外圍地區進出中心區的出行越來越多，通勤距離越來越長，甚至超過通勤出行的正常范圍。例如，北京市2010年由外圍進入中心區的出行量比2005年增長4倍多，早高峰期間許多外圍軌道交通車站均超負荷運行；城市通勤圈的范圍越來越大，30 km內的新城被納入中心城區的通勤范圍[7]。從各大城市在生活出行距離越來越短的情況下城市平均出行距離仍快速增長的數據也可以窺知，城市通勤距離的增長速度之快。

圖6 北京市中心城區與外圍地區之間的居民出行分布變化Fig.6 Changes in residents'trip distribution between the centralareaand surrounding areasof Beijing

在同城化的發展過程中，大城市的通勤距離越來越長。根據北京市的交通調查，中心城區的內部出行距離增長并不顯著，但外圍組團和新城的出行距離增長迅速(見圖5)。甚至出現大于20 km的超長距離出行，在城市東部、西部、南部、北部的出行中分別占1/3，1/5，1/7，1/10。此外，還有大量跨城市邊界居住在河北省的通勤交通。上海市外圍新城的平均通勤時間也大于70m in。

2.2 社會空間分布對出行方式的影響

根據國內外不同城市和地區的交通研究，城市居民的收入與其選擇的出行方式密切相關[10]。中低收入人群選擇公共交通出行的比例高于中高收入人群。但在城市交通系統的建設過程中，城市外圍地區的公共交通無論是網絡密度還是服務水平均嚴重不足，大量中低收入人群對公共交通的需求與有限的公共交通服務之間落差巨大。一方面，巨大的需求對有限的公共交通運力造成沖擊，公共交通內部擁擠不堪。另一方面，大城市的公共交通出行比例難以提升，使大幅度提升中心區公共交通服務的投資收效甚微。雖然經過多年快速發展，公共交通服務水平有了長足進步，但公共交通長距離出行和外圍進入中心的巨大交通量仍然導致公共交通車內服務水平較低。根據文獻[7]，2013年5月北京市早高峰期間，56%的公共交通線路最大斷面滿載率大于1，16%的軌道交通車站限流，而限流車站主要在城市外圍地區。同時，大城市中心區高企的房價決定中心區居民普遍收入較高，私人機動車的擁有水平也較高，優越的公共交通設施并不足以吸引此類居民。這使得私人機動車無論是在城市外圍還是城市中心，相比公共交通均有較強的吸引力。

城市外圍新增人口趨于年輕化，接送小孩就學的需求、公共交通服務不足和超長的通勤距離疊加，導致大城市外圍地區的被迫機動化，造成城市外圍地區機動車擁有量迅速提升。根據文獻[11]的小樣本調查數據，2010年北京市天通苑和亦莊兩個新城，平均每個家庭小汽車擁有量為0.79輛，82.3%的居民有駕駛執照，小汽車出行比例達37%。中國大城市中低收入家庭的小汽車擁有比例相對較高，其帶來的城市外圍地區進出中心區的機動交通出行比例高，成為大城市機動車出行距離(行駛里程)居高不下的主要原因之一。

圖7 城市空間分區示意Fig.7 Urban spatialzoning

外圍地區進出中心區的私人機動交通出行比例較高，加之出行距離超長，造成城市放射線的交通擁堵越來越嚴重。北京市2008—2013年整體道路擁堵呈現南移和向外圍擴散趨勢，并且交通擁堵趨勢持續增長[7]。近年來，城市政府在機動車需求管理和道路系統建設上投入巨大，但由于外圍居住人口龐大、公共交通服務水平較低，新建道路設施除提高私人機動交通出行比例外，并不能有效遏制放射線的交通擁堵趨勢。

2.3 潮汐交通對交通設施建設的影響

城市社會空間分異導致大量的外圍居住人口長距離通勤進入城市中心，配合城市環形+放射的交通網絡，通勤交通的向心性日益強化與突出(見圖6)，在向心交通加強的同時，城市中心與外圍之間交通聯系潮汐性也大大增加。根據北京的調查，早高峰時段，進城方向的高峰小時斷面流量壓力明顯，城市軌道交通進出四環路斷面的流量比為4.4:1.0，這成為大城市交通問題中難以解決的頑疾。

超長距離的向心潮汐交通使大城市中放射形交通設施的能力損失巨大，投資效益很低，特別是公共交通設施。一方面，高比例的潮汐交通使道路和公共交通雙向使用極不均衡，盡管近年很多大城市開辟了大量的潮汐車道，平衡了一部分道路資源的不均衡現象；但公共交通則很難平衡，特別是投資巨大的軌道交通，這注定公共交通面臨效益與服務水平的兩難抉擇，多數城市只能選擇犧牲服務水平。另一方面，城市外圍居民超長距離通勤出行使得這些地區居民的平均出行次數遠遠低于其他地區。例如，上海市外圍大型居住社區的居民日平均出行次數只有1.5～1.7次·人-1·d-1，主要為通勤出行，而中心城內部往往為2.5次·人-1·d-1。集中的通勤出行導致城市外圍居民通勤出行的高峰系數很高，高峰與平峰出行量差異巨大，這造成公共交通運力配置的巨大難題，也成為外圍地區城市公共交通運營效益低的重要原因。

基于此，國際上潮汐交通現象嚴重的大城市，交通放射線的交通服務水平往往比較低，道路擁堵和公共交通的車內擁擠無法避免。

3 交通問題的空間對策

要緩解大城市形態空間、經濟空間與社會空間的錯配問題，必須改變大城市空間規劃中按照主副中心和圈層布局形成一定規模分區的理念，而應將大城市變成若干合適規模分區構成的組合城市。每個分區內部按照獨立城市布局完善的公共服務和城市功能，盡可能在分區內滿足日常生活需求，減少跨區出行，形成真正的多中心發展模式。如果城市各區域配置功能各異、分布不均衡，并不能有效降低城市的交通需求，甚至可能會加大城市的交通需求。

在城市規模較小時，組團功能分區能夠有效組織城市運行。但隨著城市的發展，小的組團難以發揮城市的集聚效益，造成公共服務成本提高。因此，在組團的基礎上進行合并，形成規模適度的分區，既能發揮城市的集聚效益，又不致帶來難以解決的大城市交通病。

分區發展可提高城市的可擴展性。多分區形成的多中心城市使地價更加均衡，是城市社會空間、經濟空間融合的基礎。由此，城市的交通網絡也需要圍繞多分區布局，調整圍繞單一中心的環形+放射網絡，避免城市中心與外圍地區交通服務失衡與錯配。

近年來，在重慶市交通發展戰略和西安市城市綜合交通規劃中，針對城市經濟與社會空間錯配現象，結合城市地理環境和空間特征，提出了城市空間分區(見圖7)與綜合交通系統調整規劃。

1）根據《重慶空間發展戰略》的研究，傳統的組團規模較小，導致重慶市的集聚效應難以發揮，成為小城市聚合的大城市，各組團公共服務范圍內人口少、服務成本高，但是城市交通的發展已經可以突破城市組團的限制。因此，城市分區既能發揮城市的集聚效應，城市公共服務成本適宜，又可以有效避免大城市交通病。一般可以按照200～300萬人口作為城市分區的基礎。

2）城市根據分區確定道路與公共交通的層次與布局，城市交通設施劃分為分區間聯系與分區內組織兩類。跨分區設施由城市的高等級道路與公共交通設施承擔，每個分區內交通網絡自成系統。

3）城市的對外交通服務應按照分區提供全方向的服務，鼓勵公路、鐵路等對外交通樞紐按照分區多點布局。

4）城市加強跨分區的交通需求管理，減少跨分區的出行。特別是對已經形成交通網絡的城市，更可以通過改變城市交通服務達到引導城市出行轉變的目的。

4 結語

中國大城市交通問題日益嚴重，究其原因，核心還在于城市中經濟空間、社會空間與交通基礎設施錯配。在這種錯配的局面下，城市的空間發展和交通建設如隨著這種錯配的思路延續，城市交通問題將愈發嚴重，城市的宜居性將大打折扣，城市運行的成本也會越來越高。解決城市空間和交通設施錯配帶來的交通問題，必須首先從空間調整入手，引導城市經濟空間和社會空間布局的轉變，其次是交通供需平衡的考慮。認為只要建設大容量的公共交通就可以解決城市交通問題的思路是與道路建設可以解決擁堵一樣的簡單工程思維。如果不從城市經濟、社會空間的角度介入，城市交通問題將會隨著建設的深入越來越嚴重。

中國正處于城鎮化高速發展的時期，正是城市錯配空間調整的大好時機。如果在城市空間定型后再進行調整，不僅需要高昂的經濟成本，城市也會付出高昂的社會成本。

注釋

①中國政府從“十五”時期以來的城市發展政策修改了以往對大城市規模的控制，突出大城市的引領和率先發展作用。

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[5]中國報告大廳.全國學區房溢價超20% 優質教育資源總量有待增加[EB/OL].2016[2017-04-20].http://www.chinabgao.com/info/88799.htm l.

[6]王宏偉.大城市郊區化、居住空間分異與模式研究：以北京市為例[J].建筑學報，2003(9)：11-13.Wang Hongwei.Researcheson the Suburbanization of Metropolis,the Spacial Differentiation of Inhabitation and Its Model:A Case Study on Beijing City[J].Architectural Journal,2003(9)：11-13.

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Spatial Analysis and Countermeasures of Transportation Problem s in Large Metropolitan Areas in China

Kong Lingbin
(China Academy of Urban Planning&Design,Beijing 100037,China)

Most of the urban transportation researches are conducted based on the average characteristics of urban population.However,under themarket influence,there are differences in selecting residence and job locations(urban social space)among peoplew ith different income and occupation,whichmustbe considered in solving transportation problems in largemetropolitan areas.The solutions should improve public transportation services and alleviate traffic congestion.Based on the spatial distribution of new population and populationw ith low-medium income groups in largemetropolitan areas during rapid urbanization,this paper analyzes the causes of transportation problems in largemetropolitan areas such as traffic congestion and difficultiesof improving the levelof service of public transitw ith the increase of commuting traveldistance.To achieve low-carbon and equality of transportation in largemetropolitan areas,the paper points out that it isnecessary to developmulti-centralurban space and corresponding transportation system based on the zoning concept.

largemetropolitan areas;transportation problems;social space;urban space;commuting travel;traveldistance

1672-5328（2017）04-0010-08

U491.1+2

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0402

2017-05-15

孔令斌(1965—)，男，山西陽泉人，博士，教授級高級工程師，副總工程師，主要研究方向：交通規劃。E-mail:konglinb@caupd.com