公共停車場經濟屬性的思考

戴繼鋒，王繼峰，張 宇

(中國城市規劃設計研究院，北京100037)

公共停車場經濟屬性的思考

戴繼鋒，王繼峰，張 宇

(中國城市規劃設計研究院，北京100037)

中國大多數城市中心區公共停車場的規劃建設管理都存在一定的障礙，根源在于對公共停車場的經濟屬性認識模糊。首先，分析當前公共停車場存在的主要問題及其產生根源，認為經濟屬性界定不清晰導致政府和市場分工不明確，同時增加政府內部管理的復雜度。提出把公共停車場的經濟屬性明確界定為以市場供給為主體的準公共物品這一結論，并以公共停車場經濟屬性為基礎，提出在解決停車問題上政府和市場的權責界定。最后，對規劃階段的停車設施分類和功能定位、建設管理和運營階段公共停車場的市場主導等關鍵技術問題進行研究并提出建議。

城市交通；公共停車場；交通政策；經濟屬性

1 停車位短缺問題嚴峻

近年來，城市停車供需矛盾突出，大中城市尤其集中。國家發展改革委公布的數據顯示，中國城市停車位與小汽車比值大約為0.5～0.8，遠低于發達國家水平(約1.3)[1]。保守估計，中國停車位缺口超過5000萬個。至2014年底，北京市停車位缺口超過270萬個；深圳、上海、廣州、南京等城市均超過150萬個；停車難問題不斷向三四線城市蔓延，海口市停車位缺口高達45萬個[2]。

面對停車難問題，國家相關部門密集出臺指導意見，希望盡快緩解當下的矛盾和壓力。國家發展改革委、財政部等七部委2015年8月3日發布《關于加強城市停車設施建設的指導意見》(發改基礎[2015]1788號)[3]，提出適度滿足居住區基本停車和從嚴控制出行停車，營造良好的市場化環境，加快推進停車設施建設。住房城鄉建設部2015年9月1日發布《城市停車設施規劃導則》[4]，從規劃層面指導各地停車設施規劃工作，提出城市停車設施規劃的目的、原則、主要內容、技術要點及編制程序，并明確規劃成果形式和要求。

公共停車場一直是城市停車設施規劃、建設、管理、運營方面的難點問題。盡管在很多城市規劃中都明確了公共停車場的用地邊界和范圍，但是能夠按照規劃實施的公共停車場卻鳳毛麟角，尤其在城市中心區。原因之一是停車用地的出讓金明顯低于商業、住宅等用地，而且停車物業收益回報大大低于其他類型物業。城市決策者在建設一個盈利很少甚至虧損的公共停車場和開發一個經濟效益更高的樓盤之間，往往很難做出抉擇。現狀得到實施的公共停車場往往是與交通樞紐、城市綠地相結合的地下空間，位于市中心獨立用地的公共停車場很少按既有規劃實施。

2 問題根源分析

造成上述困境的原因有很多，但是根源在于決策者對公共停車場的經濟屬性認識不清晰。關于公共停車場的經濟屬性之爭由來已久，尤其是近年來停車供需矛盾凸顯后，這種爭論更加激烈。有人認為公共停車場屬于城市基礎設施，就像道路、公園一樣，應該由政府主導建設，滿足需求，甚至免費提供；有人認為公共停車場占用的是珍貴的土地資源，服務對象主體卻是開小汽車出行的人，政府不應該為這些人買單，應該由使用停車位的人負擔成本，且包含其帶來的社會、環境等外部性成本[5]。

根據經濟學理論，物品經濟屬性劃分為公共物品、準公共物品和私有物品三類。公共停車場的經濟屬性直接影響土地的獲取方式、建設主體、收益模式、收費定價等后續相關對策[3]。

經濟屬性界定不清晰，首先會帶來政府和市場的分工不清晰。如果公共停車場經濟屬性被確定為公共物品，其用地則應采取劃撥形式，政府在規劃、建設、管理、運營等方面都要起主導作用。在過去相當長的一段時期內，這也是中國大多數地方政府普遍采取的做法，但是效果并不理想，公共停車場的供給遠遠追不上停車需求的增長速度。

經濟屬性界定不清晰，也會進一步提升政府內部管理的復雜度。以北京市為例，2013年頒布的《北京市機動車停車管理辦法》[6]中涉及的管理機構包括交通、發改、公安、規劃、住建在內的十多個部門(見圖1)，架構非常復雜，增加了管理成本和協調難度。

3 解決思路

3.1 公共停車場的經濟屬性

公共停車場顯然不屬于私人物品。公共停車場在消費者達到一定數量以前(車位沒有停滿以前)具有非競爭性，但是當停車數量趨于飽和后，又表現出一定的競爭性和排他性，因此不能因為其名稱中含有“公共”二字就將其作為公共物品。實踐表明，以公共物品定位公共停車場并不符合中國城市發展的實際情況，公共停車場的經濟屬性應該按照準公共物品來考慮。

準公共物品的供給包括政府供給和市場供給兩種主要形式。按照準公共物品的特性，根據經典的經濟學分析模型(見圖2，A是公共物品，B是私人物品)，競爭性接近公共物品、排他性接近私人物品時，應該以市場供給為主要形式，即圖中D點的情形；而競爭性接近私人物品、排他性接近公共物品時，應該以政府供給為主要形式，即圖中C點的情形。

圖1 北京市停車管理組織機構Fig.1 Structure of parking administration in Beijing

公共停車場的競爭性更接近公共物品，而排他性更接近私人物品，與圖2中的D點情形接近，因此應該以市場供給為主要形式。因此，公共停車場的土地應該以招拍掛為主獲取，建設應該以市場為主體，后期管理、運營、收費等形式也應按照市場化規律考慮[8]。

現代產權理論認為，公共物品之所以導致市場失靈，是由于產權不明確。如果產權完全確定并得到充分保障，則某些市場失靈現象將不會發生。北京市2014年頒布的《關于鼓勵社會資本參與機動車停車設施建設的意見》[9]中明確規定：除利用自有用地、規劃停車用地、城市邊角地以及部分地下空間建設停車場可以采取劃撥方式供地外，其他停車用地原則上采取招拍掛方式獲取。這一規定準確地體現了公共停車場的經濟屬性。

南京市在確定公共停車場產權方面開展了較好的實踐。南京中山路地下車庫項目依照市場化規則，對公共停車場按照房地產開發模式規劃建設，并對單個停車位進行產權登記，停車位可以銷售，也可以作為不動產進行抵押貸款[10]。

綜上所述，公共停車場的定位應為市場供給為主的準公共物品。

3.2 市場和政府的權責界定

經濟屬性定位明晰后，才能有效地進行政府和市場的權責界定。以北京市為例，2015年以前，北京市歷年的“為群眾擬辦的重要實事”工作中，每年都有一項明確提出為市民建設停車場解決停車難問題[11]，而事實上北京市停車供需矛盾不但沒有減緩，反而有逐漸激化的趨勢。因此，北京市在2015年不再強調完成多少停車位的建設任務，而是在“2015年為群眾擬辦的重要實事”的第五項中首次提出停車自治的模式，鼓勵居住區通過自下而上的方式緩解停車供需矛盾。

圖2 公共物品與私人物品屬性對比Fig.2 Comparison in propertiesbetween public goods and privategoods

北京市這種從政府主導到居民自治的轉變，盡管還停留在試點階段，而且面臨著大量的規劃、建設、管理方面政策和法規的問題，但是這種自下而上的居民自治措施是在清楚認識公共停車場經濟屬性基礎上，進行市場和政府權責關系的重要探索。

在明確公共停車場經濟屬性的基礎上，按照市場規律考慮其規劃、建設、管理、運營，才能理順政府與市場在推進停車發展中的關系。一方面，政府應在頂層政策設計方面承擔主導責任，尤其是政策制定、總量控制、基本保障、引導監督等方面。由市場籌集社會資本、承擔公共停車場建設和運營管理、制定價格等。另一方面，政府還要對資金回報低、市場參與熱情低的片區提供保障，如各級基層組織應該在老舊居住區的停車改善中起到主導作用，通過居民自治等政策創新方式來改善小區環境和停車條件。

3.3 技術建議

3.3.1 規劃階段

規劃階段的關鍵問題是停車設施分類和功能定位。《城市停車設施規劃導則》[4]中將停車設施分為三類：建筑物配建停車場、城市公共停車場、路內停車位。而在多數城市交通規劃中，停車場的功能定位基本上都是配建停車場為主、獨立建設的停車場為輔、臨時停車場為補充。

這種分類和功能定位對公共停車場規劃布局產生很大誤導，無法適用于所有城市，尤其是中小城市。有的小城市根據出行特征，可能只有建筑物配建停車場和路內停車位兩種形式。即使同時具備這三種類型的停車位，相互間的功能定位也應該是配建停車位為主、路內停車位為輔、公共停車位為補充。

即使在一個城市的不同片區，這三類停車設施的功能定位也有差別。例如，在老城區的醫院、學校附近，由于空間資源有限、歷史欠賬等多種原因，停車供需矛盾確實很大，通過地下空間建設公共停車場很有必要。在這樣的片區，公共停車場在解決停車問題方面會發揮很大作用，甚至是主體作用，而路內停車位應被取消或者限制提供，即使設置也應以臨時停車位為主。在城市新建片區，應該鼓勵配建停車場對外開放，并通過智能交通手段鼓勵停車位共享。在此情況下公共停車場和配建停車場之間的界限就會模糊化，難以區分。在保證大規模配建停車場能夠對外開放的情況下，獨立的社會公共停車場用地的必要性也是值得探討的問題。

3.3.2 建設、管理和運營階段

建設、管理和運營階段應該以市場為主導的原則確定建設業主，多渠道籌措建設資金，而不是完全依賴政府。公共停車場通過招拍掛獲取土地，并將項目產權清晰化，根據產權構成和項目區位，由政府定價向市場定價轉變，同時確定清晰的收益分配機制，引導社會資本逐漸進入公共停車場的建設領域，還可以避免大量公共停車場被挪作他用。

例如，杭州市為停車場項目整體辦理產權證；南京市為每個停車位辦理產權證。這些措施均需要突破現有的政策瓶頸。

4 結語

公共停車場是市場為主供給的準公共物品，這一經濟屬性是解決停車規劃、建設、管理、運營等一系列問題的本質所在和出發點，政策制定應緊緊圍繞這一點。在公共停車場經濟屬性明確的基礎上，首先需要清晰界定政府和市場的邊界，讓政府歸位，讓市場發揮積極作用，制定規劃、建設、管理和運營一體化的協調機制。

有必要對停車設施的分類和功能定位進行重新梳理，針對不同類型的城市以及城市的不同功能片區進行精細化的研究。在保證配建停車場對外開放、共享的情況下，可以模糊公共停車場和配建停車場的界限，甚至不再單獨設置獨立的公共停車場用地。

[1]網易汽車.我國停車位缺口超5千萬個停車設施規劃難落地[EB/OL].2015[2017-05-01].http://auto.163.com/15/1119/10/B8PEBHSS00 084IJ2.htm l.

[2]李雪梅，許紅.北京停車業的經濟分析與政策建議[J].綜合運輸，2016，38(6)：6-13.Li Xuemei,Xu Hong.Economic Analysis and Policy Suggestions of Beijing Parking Industry[J].China Transportation Review,2016,38(6):6-13.

[3]中華人民共和國國家發展和改革委員會.關于加強城市停車設施建設的指導意見(發改基礎[2015]1788號)[EB/OL].2015[2017-05-01].http://bgt.ndrc.gov.cn/zcfb/201508/t20150811_744963.htm l.

[4]中華人民共和國住房和城鄉建設部.住房城鄉建設部關于印發城市停車設施規劃導則的通知(建城[2015]129號)[EB/OL].2015[2017-05-01].http://www.mohurd.gov.cn/w jfb/201509/t20150906_224668.htm l.

[5]尚煒，戴帥，劉金廣，等.城市停車政策與管理[M].北京：中國建筑工業出版社，2014.

[6]北京市住房和城鄉建設委員會.北京市機動車停車管理辦法[EB/OL].2014[2017-05-01].http://www.bjjs.gov.cn/bjjs/xxgk/fggz/315016/index.shtm l.

[7]周自強.準公共物品的政府供給與市場供給比較分析[J].征信，2005，23(6)：97-101.

[8]北京市發展和改革委員會.關于印發鼓勵社會資本參與機動車停車設施建設意見的通知(京發改規[2014]8號)[EB/OL].2014[2017-05-01].http://www.bjpc.gov.cn/zwxx/tztg/201412/t9777956.htm.

[9]李長波，戴繼鋒，王宇，湯文倩.城市停車產業化政策的核心問題及對策[J].城市交通，2016，14(4)：9-12.Li Changbo,Dai Jifeng,Wang Yu,Tang Wenqian.Policy on Parking Industrialization:Key Issues& Countermeasures[J].Urban Transportof China,2016,14(4):9-12.

[10]中華人民共和國住房和城鄉建設部.城市停車設施建設指南(建城[2015]142號)[EB/OL].2015[2017-05-01].http://www.mohurd.gov.cn/w jfb/201509/t20150925_225056.htm l.

[11]首都之窗.北京市2010—2017年歷年為群眾擬辦重要實事[EB/OL].2017[2017-05-01].http://www.beijing.gov.cn/szfbgt/zyss/.

Analysis on Economic Attribute in Public Parking Lots

Dai Jifeng,Wang Jifeng,Zhang Yu
(ChinaAcademy of Urban Planning&Design,Beijing 100037,China)

Due to an insufficientunderstanding to public parking lots’econom ic attribute,mostmetropolis in China have obstacles in planning,constructing andmanaging public parking lotsw ithin centralurban areas.By analyzing the existing public parking facilities,this paper points out that an insufficientunderstanding about economic attribute in public parking lots leads to the ambiguity between governments and markets.The situation further grows up w ith the complexity to governmentmanagement.The paper suggests thatpublic parking lots should be categorized to public goods butamarket-orientedmode.A boundary between governments andmarkets is also defined to better solve parking issues depending on the economic attribute in public parking lots.Finally,the paper provides suggestionson the developmentof public parking lots in several aspects:clarifying on the categorization and functionalities of parking facilities at planning stage,and usingmarketorientation atconstruction and operation stage.

urban transportation;public parking lots;transportation policy;economic attribute

1672-5328（2017）04-0080-04

U491.7

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0411

2017-05-01

戴繼鋒(1976—)，吉林柳河人，碩士，教授級高級工程師，城市交通研究分院副院長，主要研究方向：交通規劃設計。E-mail:daijifeng2004@163.com