發展戰略性新興產業的理論與政策紛爭
——基于新結構發展論視角的述評

盧建鋒 朱衛東 陶愛萍

·產業發展與創新·

發展戰略性新興產業的理論與政策紛爭
——基于新結構發展論視角的述評

盧建鋒 朱衛東 陶愛萍

戰略性新興產業事關產業結構變遷的方向與路徑，然而有關理論與政策尚存在較多的分歧與爭議。以中國發展戰略性新興產業的爭論為分析起點，根據學術淵源關系，把相關理論研究劃分為跨越發展論、協同發展論、新自由主義發展論、新結構發展論和借鑒發展論五大類進行述評。由于多數發展中國家都不同程度地存在市場機制不健全的問題，因而新自由主義發展論往往難以發揮其預期作用；而建立在傳統結構主義基礎上的跨越發展論，則由于其所建議的產業政策過多滲入政府意志，在實踐中引發了諸多“政府失靈”問題而被廣為詬病；借鑒發展論因無視稟賦差異而使某些建議成為無的之矢；協同發展論則過于強調總體經濟的協同性與可持續性，而忽視了新興產業發展的速度和效率問題。新結構發展論及其所倡導的新式產業政策是對傳統結構主義以及新自由主義的綜合和揚棄，具有很強的包容性和實用性，預示著未來產業發展理論與政策研究的方向。

戰略性新興產業； 市場失靈； 新結構發展論； 新式產業政策

肇始于美國的2008年國際金融危機為戰略性新興產業在世界范圍內的興起創造了契機。受發達經濟體部署、發展戰略性產業和新興產業的影響，中國政府于2009年提出發展戰略性新興產業的新構想，之后又出臺一系列扶持性政策，由此掀起一場發展戰略性新興產業的熱潮。戰略性新興產業發展問題也成為學術界研究的熱點，各種理論觀點和政策建議如雨后春筍般涌現，可謂“百花齊放、百家爭鳴”。本文擬從學術淵源的角度對這些理論觀點和政策主張加以分類，并進行評論，最后提出研究展望。

一 發展戰略性新興產業的理論爭鳴

根據學術淵源關系，本文把涉及戰略性新興產業發展的相關理論研究劃分為五大類：

第一類可稱為“跨越發展論”。持這類發展觀點的主要是國內學者，且人數較多，大有占據“主流”之勢。該類觀點“趕超情節”特別重，可能是受傳統結構主義發展理論諸如進口替代工業化理論(Prebisch，1950)[1]、大推進理論(Rosenstein Rodan, 1943)[2]以及不平衡增長理論(Hirschman，1958)[3]等影響較深的緣故。但在理論表述上，這些學者卻喜歡以Porter(1990)[4]的競爭優勢理論作掩護。他們一般認為，或暗含地認為，發展中國家的市場制度存在著較大缺陷，其在發展新興產業方面缺乏效率，阻礙了發展中國家建立起類似于發達國家那樣的產業結構，所以他們傾向于否定市場機制和比較優勢，主張以政府的“有形之手”來替代市場的“無形之手”，并認為這樣做有助于提升戰略性新興產業的競爭力及促進產業轉型升級(劉澄等，2011)[5]。一些學者還強調，戰略性新興產業的技術形式和產業走向尚處于探索階段，所有國家均處于同一起跑線上，這為中國提供了絕佳的“跨越鴻溝”和“迎頭趕上”的機會(黃永春等，2012)[6]。所以他們主張，中國應抓住這一難得的歷史機遇，通過政策扶持，推動戰略性新興產業的快速崛起，以實現“彎道超車”，“搶占產業和技術制高點”，趕上甚至超越發達國家(胡大立和伍亮，2016)[7]。

第二類是“協同發展論”。從理論淵源上看，協同發展論繼承和體現了可持續發展論的思想，秉持全面、協調、可持續的發展理念，是可持續發展觀在新興產業發展問題上的具體運用。持這類觀點的學者認為新興產業與傳統產業是相互依存、相互促進的關系,二者相互融合、協同發展才是經濟成長的捷徑(Xu et al., 2015)[8]。他們強調，一方面，傳統產業是新興產業產生的基礎，如果沒有傳統產業的充分發展及收入水平的持續提高，則市場就難以為新興產業發展提供可持續的需求支撐，新興產業只能成為無源之水、無本之木，而失去發展的動力；另一方面，傳統產業也需要融合吸收新興產業的技術、工藝及產品從而改進生產方式和管理模式，推進產品創新及實現產業升級(菅青和吳駿，2014)[9]。所以，發展新興產業實際上包含著稀缺資源在新興產業與傳統產業之間的合理配置問題，政策決策者切不可厚予前者而薄待后者，以免造成新的結構失衡，導致發展不可持續。楊萍(2014)[10]從政策協同、人才協同和金融協同等方面提出了促進戰略性新興產業與傳統產業協同發展的具體路徑。

第三類是“新自由主義發展論”。持這類發展觀點的學者大多奉新古典理論為圭臬，還有少數學者秉持著新奧地利學派的理論主張。20世紀80年代以來，以理性預期學派為代表的新自由主義思潮的興起，使新古典理論在發展經濟學中贏得主導地位。其后，用于指導拉美國家一攬子經濟改革的“華盛頓共識”以及指導獨聯體和東歐國家的“休克療法”是這一發展理論的兩大具體運用。持新自由主義發展論的學者中，以西方學者居多，國內持此發展觀點的學者多有海外留學背景。這些學者奉行市場至上原則，認為市場機制是維系整個經濟體有效運行的基礎，經濟個體基于自身利益取向而做出的決策是帕累托效率的，市場機制的這種效率準則對于新興產業發展和產業結構升級也是適用的(張維迎，2017)[11]。當然，他們也承認存在著市場失靈的情況，但同時強調，如果市場做不好，那么政府可能更做不好，因為無法保證政府總是像“好人”一樣行事，所以政府干預有可能把事情弄得更糟，尤其在缺乏好的制度或有利益集團干擾時(張曙光，2013)[12]。

第四類是“新結構發展論”。新結構發展論的主要代表人物有林毅夫(2012)[13]以及美國學者Rodrik(2007)[14]和Hausmann et al.(2005)[15]等。林毅夫把新結構發展論視為繼傳統結構主義和新自由主義之后的第三波經濟發展思潮，并稱之為“發展思維3.0”。這一學派的理論目標是，在新古典框架下，把結構主義方法融入增長問題分析，既承認市場是產業結構升級的重要機制，也認可政府對維護高效市場的重要作用(Berglof et al., 2015)[16]。該學派認為，一國只有按照要素稟賦決定的比較優勢選擇產業并進行生產，才有可能最大化地獲取經濟剩余，實現最快速的資本積累，從而推動該國要素稟賦和產業結構的快速升級，最終實現向發達國家的收斂(林毅夫等，1999)[17]。Mcmillan和Rodrik(2014)[18]認為，經濟發展的核心問題就是結構變遷，他們的研究表明，結構變遷是生產率上升和收入增長的重要原因。該學派特別強調市場機制在資源配置中的基礎性作用，并認為，傳統結構主義所倡導的進口替代戰略之所以歸于失敗，是因為其嚴重扭曲了市場機制，導致比較優勢難以發揮作用(林毅夫，2012)[13]。他們也強調阻礙新興產業發展的信息外部性和協調外部性等市場失靈*根據Rodrik(2007)[14]的界定，信息外部性是指開發新技術和新產品所引起的信息溢出效應，它使追隨者不必承擔起步成本即可分享新技術和新產品帶來的巨大收益，而率先進入新興產業的企業由于承擔的成本與獲得的收益嚴重不對稱，故容易產生進入動力不足的問題，因而會延緩新興產業的發展。協調外部性是指對發展新興產業所依賴的上、下游相互配套的基礎設施(比如道路和碼頭、物流和冷庫等)進行同時投資所產生的協調困難，原因在于修建這些基礎設施的初始投入大，而成本回收期又很長，所以個體缺乏投入的動力，故容易產生協調失靈的問題，由此造成新興產業發展遲滯。，因而主張政府應予以積極干預，并認為，政府積極有為的干預正是東亞新興經濟體取得成功的一大關鍵因素(Rodrik，2007)[14]。在對實現成功轉型的國家進行細致研究的基礎上，林毅夫(2012)[13]提出了一套經驗法則，即“增長甄別與因勢利導”六步法，他主張，后進國家應跟隨模仿那些與自身產業結構類似、且人均收入約為其兩倍的國家在過去二十年增長迅速且可貿易的產業，政府應創造便利條件并給予適當扶持以鼓勵這類產業發展壯大。Bruno et al.(2015)[19]采用多國數據證明了新結構論者所主張的技術選擇對長期增長具有顯著影響。更進一步，Berglof et al.(2015)[16]認為，新結構主義的理論和方法也適合用于指導中東歐和獨聯體等國家的經濟轉軌與產業升級。

第五類是“借鑒發展論”。這類理論的依據主要是后發優勢理論。這類論者認為，經濟上相對落后的國家在產業政策制定上具有后發優勢，它們不必承擔高額的專家咨詢費用和政策試錯成本，通過直接學習借鑒先行國家和地區發展新興產業的先進理念和成功經驗，即可改進和完善本國的產業政策體系，從而促進本國新興產業發展。目前這類研究的對象主要集中在美國、歐盟、日本、韓國及中國臺灣等新興產業發展較為成功的經濟體。比如，金樂琴(2009)[20]詳細研究了美國新式產業政策提出的現實背景、理論依據及實施情況；胡海峰和胡吉亞(2011)[21]詳細分析并比較了美國、日本、德國發展戰略性新興產業的融資機制；劉毅(2012)[22]則考察了我國臺灣地區發展高科技產業的成功經驗；喬軍華(2013)[23]構建了一個分析戰略性新興產業金融環境的框架體系，并在此體系中比較分析了美國和芬蘭的金融環境對戰略性新興產業的支持模式；等等。

二 發展戰略性新興產業的政策論爭

產業政策總是基于某種理論認識而提出，并從某個側面反映市場與政府之間的關系，其用意要么在于用政府的“有形之手”來彌補市場機制的不足，要么就是以政府之力來替代市場機制，通過重新協調資源配置，以實現既定的產業發展目標。本部分沿用前述分類方法，把產業政策研究分為五大類進行闡述和評論。

如前所述，跨越發展論者特別強調政府有針對性的財政投入、稅收優惠和信貸支持政策，以及主張實施較為寬松的專利制度等(張夏準，2010)[24]，寄望以政府之力來提升戰略性新興產業的競爭力，以實現“趕超”或“搶占產業和技術制高點”。從產業政策類別的角度來看，這些學者的政策主張可劃歸為傳統的垂直-選擇型產業政策。這種產業政策的特點是通過政府來選擇“贏家”或“冠軍”，并給予直接扶持，由于目標指向性較強，因而容易產生立竿見影的效果。不過，部分學者也認為政府的直接介入會造成市場機制扭曲及資源配置效率下降等問題，并且，由于存在著信息不對稱和尋租行為，也容易帶來政府失靈的風險，因此他們強調，產業政策應主要針對市場低效率或失靈的領域(劉澄等，2011)[5]。但市場失靈的具體表現如何以及市場失靈的邊界應如何界定等問題則沒有被進一步論及。

協同發展論者建議，政府在制定產業政策扶持戰略性新興產業的同時，應注重其與傳統產業的協同發展。產業政策應該是普惠的，不管是新興產業還是傳統產業，只要其技術或產品創新符合產業政策支持的范圍，都應同等地享受政策的恩惠，以實現協調發展(左偉，2012)[25]。不過，也有學者提出，對于那些已步入衰退期的夕陽產業，政府應實施有偏向性的產業政策，以鼓勵其資本逐步轉向新興產業(熊勇清和李世才，2011)[26]。一些學者主張，政府應做好戰略性新興產業的布局規劃，并加以合理引導，避免重復建設和惡性競爭，以實現可持續發展。政府還應明確自身定位，厘清與市場的界限，堅持市場主導的發展模式，而不可取代市場，否則極易走向過度扶持，或扶持了本不該扶持的企業，致使新興產業發展走上彎路，甚至陷于困境(余東華和呂逸楠，2015)[27]。

新自由主義發展論者對結構主義發展理論所倡導的產業政策基本持否定態度。在他們看來，政府的作用應該放在健全制度和完善市場上，而不是對市場的取代(張維迎，2017)[11]?；诖?，該派論者僅一般性地認可傳統的水平型產業政策，即主張革新制度環境、完善金融市場、放松政府管制、資助教育和培訓等措施。但水平型產業政策缺乏針對性，對實現既定產業發展目標的作用過程非常緩慢，一些奉行自由市場主義的發展中國家(比如“華盛頓共識”后的拉美國家)的新興產業發展甚至止步不前，因而跌入所謂的“中等收入陷阱”；而另一些積極實施產業政策，尤其是對新興產業進行針對性扶持的經濟體(比如日本、韓國、新加坡和中國臺灣等東亞國家和地區)，卻實現了持續的產業成長和結構升級，并成功跨越中等收入階段，躋身于高收入行列*根據世界銀行2014年7月發布的收入分組標準，人均國民收入(GNI)在1045美元以下為低收入組，1046～4125美元為下中等收入組，4126～12745美元為上中等收入組，12746美元以上為高收入組。參見世界銀行網站http://data.worldbank.org/about/country-and-lending-groups。另據鄭秉文(2012)[28]的計算，東亞國家中，日本、韓國、新加坡分別于1966、1977、1971年進入中等收入組，之后于1985、1995、1990年進入高收入組，在中等收入階段經歷的時間分別為19年、18年、19年。而阿根廷、墨西哥、巴西、哥倫比亞等拉美國家也幾乎在同一時期(20世紀60、70年代)進入中等收入階段，但至今未能走出這一階段，平均滯留時間已近40年。中國于2001年進入下中等收入組，2010年又跨入上中等收入組，僅用9年時間即跨越下中等收入階段，這與其他東亞新興經濟體跨越該階段所經歷的時間高度一致。。個中原因發人深思。

新結構發展論者倡導的是“新式產業政策”，也有學者稱之為“功能型產業政策”(Lall，2005)[29]，或“實用型產業政策”(Sable，2005)[30]。概括來說，新式產業政策有這樣幾個特點： 一是基于市場失靈而決策，定位于對市場功能的補充和拓展；二是聚焦于產業創新能力建設和國際競爭力的提升；三是致力于產業政策實施效率的總體改進。他們主張以水平-匹配型產業政策來取代傳統的垂直-選擇型產業政策和水平型產業政策，即通過“匹配贏家”而非“選擇贏家”的方式來克服市場失靈和政府失靈及解決產業針對性問題*“匹配贏家”是指，政府不直接選擇企業進行扶持，而是設置一些勝出條件，凡是符合這些條件的企業皆可入圍扶持清單，這樣就避開了政府“選擇贏家”的能力不足的弊端，因而在一定程度上避免了“政府失靈”的問題。此外，“匹配贏家”的方式也具有一定的篩選扶持新興產業的作用。政府對“高新技術企業”的認定制度即是一種“匹配贏家”的政策。，以改進市場效率，提升產業競爭力。諸如創業支持和研發擔保政策、有期限的稅收優惠和外匯支持政策，以及工業園區建設、產學研合作平臺建設、社會化搜索網絡和信息整合平臺建設、硬件和軟件基礎設施建設等，均在新式產業政策的考慮之列。這些政策工具中的大多數看上去并無新意。正如Rodrik(2007)[14]所指出的，大部分發展中國家面臨的挑戰不是重新探索產業政策，而是以更有效的方式(比如水平-匹配的方式)重新部署它們。為此，Rodrik從制度安排的角度提出了制定產業政策的十項原則，對產業政策實施和監督機構的資質及權能、產業政策激勵的對象和期限、受激勵活動應具有的創新特質及外溢效應等提出了規范。但是，誠如Krueger(2011)[31]、張曙光(2013)[12]和黃少安(2013)[32]等眾多學者所質疑的，如何才能保證政府有積極性排除利益集團干擾，從而以最低的負外部性設計并實施這些產業政策，新結構發展論者并沒有給出令人滿意的回應。

借鑒發展論者的政策主張較為散亂，他們多從自己所探討問題的角度出發提出建議。比如，金樂琴(2009)[20]通過研究美國新式產業政策的制定背景和實施效果，建議中國應在產業政策實施理念和操作手段上有所突破，應注重解決產業創新的瓶頸及加強自主創新能力建設，以提升實體經濟競爭力。胡海峰和胡吉亞(2011)[21]主張中國應借鑒美、日、德三國戰略性新興產業的融資機制，積極建設多層次資本市場，探索開發低信用等級高收益債券和私募可轉債類金融產品，推進企業債券、公司債券、短期融資券和中期票據的發展，以解決戰略性新興產業發展面臨的“資金瓶頸”問題。劉毅(2012)[22]認為我國臺灣地區發展高科技產業的許多先進經驗均值得國內其他地區借鑒，比如周密的科技規劃和產業規劃、以低碳和低能耗為目標的產業導向、具有產業集群效應的工業園區和科技園區建設，以及促進科技成果轉化的科研體系建設等。喬軍華(2013)[23]認為，美國和芬蘭的金融環境建設經驗可為我國金融市場改革提供參考，他特別指出，借鑒美國和芬蘭的經驗，在金融環境中引入公私協作模式對戰略性新興產業的早期發展具有重要價值。事實上，這些建議中的大部分早已成為國內一些地區的共識并付諸實踐。而真正迫切需要學習借鑒的諸如產業政策制定和實施的程序以及相關監督和保障機制等，則鮮有文獻述及。

三 對有關理論和政策的進一步評論： 基于新結構發展論的視角

新自由主義發展論強調基于市場機制來實現產業發展，所以只有在市場機制相當完善的情況下新自由主義發展論才有效。而多數發展中國家市場機制不健全，比如其要素市場尤其是金融市場發展較為滯后，無法為新興產業發展提供必要的資金支持和避險渠道，這就會導致新興產業發展遲滯，因而無法達到新自由主義發展論所預期的效果。政府的作用應該放在對市場機制的完善上。當面臨市場失靈時，政府干預也是必要的。當然，政府干預要非常小心，原則上，新興產業發展在哪里受市場失靈掣肘，政府干預才能在那里出現。這就要求政府必須具備正確的知識和技術以識別市場失靈，而不至于做出錯誤的或不當的干預。然而，正如林毅夫(2012)[13]所指出的，在新古典框架中，大量文獻是在分析和討論技術研發問題，而對新興產業發展及相應的結構變遷問題卻關注甚少，這在一定程度上阻礙了人們對相關市場失靈問題的認識。實踐中，一些實施新興產業發展規劃和扶持政策的國家又在無意間歪打正著地糾正或彌補了這些市場失靈，結果促進了發展(Rodrik，2007)[14]。然而，由于缺少正確的理論指導，這些產業政策在糾正或彌補市場失靈的同時，也帶來了一些副作用，比如扶持了本不該扶持的產業或企業，并導致市場機制扭曲、資源配置效率下降及尋租腐敗等問題，在一些發展中國家這些問題甚至成為財政危機和金融危機的誘因(Berglof et al., 2015)[16]。

根據新結構發展論者的看法，如果沒有比較優勢，跨越發展只能淪為空談和口號。這是因為，政府扶持不宜長期化，而在短期內是不大可能使一個不具有比較優勢的企業實現“搶占產業和技術制高點”這類目的的。即便能達到此類目的，由于要素稟賦沒能得到提升，與發達國家同等水平的企業相比，這類企業獲取技術和資本的成本依然較高，沒有競爭力。從根本上看，企業競爭力不是通過政府扶持獲得的，而是來自于稀缺要素(比如技術和資本)獲取成本的持續下降，這只能通過提升稟賦結構來實現。事實上，韓國經濟的成功并不在于韓國政府對某些不具有比較優勢企業的超長期扶持，而是在于那些擁有比較優勢的大批企業的崛起，這些企業憑借自身比較優勢而獲得最大化利潤，并最大可能地積累資本、提升技術，推動了韓國稟賦結構的持續升級，由此帶動韓國比較優勢的逐漸提升，同時也使企業獲取稀缺要素諸如資本和技術的成本持續下降，這給那些長期依靠政府扶持的資本、技術密集型企業帶來了好處，使這些企業由最初不具有比較優勢逐漸發展到初步具備了比較優勢——實際上是搭了其他企業的便車。當觀察到這些企業不再依賴政府扶持而能自立于國際市場，甚至成長為“明星”企業時，一些不明真相的人便認為這是政府扶持的功勞。事實上，政府長達幾十年的扶持政策不是促進了而是損害了這些國家的經濟成長，因為這樣做扭曲了市場機制、降低了資源配置的效率，進而導致那些有優勢的企業利潤率下降、資本積累和技術進步遲滯，反而阻礙了要素稟賦和比較優勢升級，因而損害了經濟成長(林毅夫，2012)[13]。

跨越發展論者可能會這樣爭辯，政府對不具有比較優勢的中高端產業環節進行扶持有助于其規模經濟的實現，若這種好處能夠彌補相應的機會成本，則趕超戰略仍然是可行的。本文想要指出的是，這種假想的“規模經濟”是不可能實現的，更談不上彌補機會成本。因為在市場經濟條件下，企業是自主經營、自負盈虧的經濟主體，追求利潤最大化的本性使其必須按比較優勢在低端產業環節上生產，這樣，政府企圖發展中高端環節的趕超性資助就會被企業以“掛羊頭賣狗肉”的欺騙方式套取而被導向低端環節，結果政府的趕超意圖落空。由于這種欺騙活動難以被有效識別，或識別的成本較高，所以欺騙很容易得手。這使本就具有比較優勢的低端環節因獲得補貼而過度膨脹，反而屢被國外競爭對手起訴為不正當競爭而面臨懲罰性關稅的威脅，以至于在某些時候，政府對企業的高額補貼以進口國征收懲罰性關稅的形式資助了外國政府?；蛟S只有非市場化的企業(比如計劃經濟中的國營企業)才可能較好地執行趕超戰略。但是，非市場化的企業也有欺騙動機，因為欺騙成本較低。在沒有欺騙的“理想”情況下，企業既要在無法產生利潤的中高端環節上進行生產以執行國家的趕超任務并取得補貼，又要在有優勢的低端環節上進行生產以賺取利潤，因為這樣做有利于實現最大化*企業擁有的資源是有限的，若低端生產環節提供的邊際回報越高，則企業越不愿在中高端環節進行生產。用MRL表示低端環節的邊際回報，MRH表示中高端環節的邊際回報，則當MRL=MRH時，企業實現最大化。如果MRL>MRH，企業就會增加低端投入而減少中高端投入，所以，在經濟發展處于較低水平時，或者企業在低端環節擁有較大的比較優勢時，政府旨在發展中高端環節的扶持性政策往往會效果不佳。任保全和王亮亮(2014)[33]的實證研究表明，中國戰略性新興產業發展正呈現 “輕技術創新，重規模擴張”的產業低端化發展趨勢，實際上證明了本文的這一理論判斷。。但是，由于同時兼顧低端和中高端環節，企業既無法在擁有優勢的低端環節上實現規模經濟，也無法在政府扶持的中高端環節上實現規模經濟，由此變成一個“小而全”或者“大而全”的缺乏國際競爭力的所謂“集團”。

傳統結構主義發展理論沒有認識到發展中國家與發達國家產業結構差異的真正根源在于要素稟賦差異，而是把這種結構差異歸結為發展中國家廣泛存在的利益集團干擾、壟斷性價格扭曲及要素錯配等市場失靈(Justman和Gurion，1991[34]；Taylor，2004[35])。事實上，發展中國家與發達國家產業結構上的差異非但不是市場失靈的結果，反而正是市場發揮其效率的一種體現。傳統結構主義者認識上的誤區帶來了一系列嚴重后果，其所建議的產業政策從發展戰略到具體操作無不滲透了政府意志，市場被嚴重扭曲了；在一些前社會主義國家，市場機制甚至被全面的經濟計劃所取代。這種發展模式由于存在著個人選擇自由的廣泛干預弊端，使個人無法按照最優解進行決策和行動，因而導致極低的經濟效率和巨大的資源浪費(Hayek，1944)[36]。一些國家盡管在初期取得了一定成就，但隨著可動員資源的不斷減少，經濟成長的發動機逐漸動力不足，最后熄火了(林毅夫，2012)[13]。這導致那些曾奉行“進口替代”戰略的拉美國家及實施“趕超”戰略的部分社會主義國家在20世紀70年代以后陸續陷入經濟困境。

跨越發展論者所主張的垂直-選擇型產業政策很容易導致“政府失靈”的問題，尤其是選擇扶持那些偏離自身比較優勢較多的產業部門時。比如，20世紀80-90年代，韓國政府側重于扶持那些資本、技術密集型大企業集團的扭曲性政策使其在亞洲金融危機期間成為遭受沖擊最嚴重的國家之一。危機過后，韓國政府及時把政策扶持的重點轉向了更具比較優勢的中小企業，并采取了更為靈活的扶持方式(夏太壽和褚保金，2011)[37]。日本政府自20世紀70年代以來一直致力于推動服務型機器人的商業化，以求在機器人產業上搶占國際先機。事實證明，這一政策取向在當時是一個嚴重誤判——國際機器人產業興起的時間比當年日本政府的判斷遲到了30年，日本為此付出了巨大代價。邁克爾·波特等(2002)[38]研究發現，日本成功產業大多沒有產業政策支持，而失敗產業恰恰是產業政策關照過多的部門。這一論斷對那些打著競爭優勢理論旗號鼓吹政府有選擇性地加大扶持某種不具比較優勢的產業以“提升”其競爭力的學者無異于當頭一棒。學者對戰后日本經濟成長與產業政策之間關系所做的實證研究還表明，產業政策與產業成長無顯著相關性(Beason和Weinstein，1996)[39]。這些研究可能證明了違背自身比較優勢的垂直-選擇型扶持政策的無效率。“政府失靈”也可能表現為另一種極端，即不適當地扶持了已經具備比較優勢的產業。比如中國一些地方政府受國外扶持新興產業的啟發，過度扶持了本已具有比較優勢的中低端光伏產業，導致這一技術和產品嚴重依賴國外市場而能耗和污染完全留給國內的產業怪胎過度膨脹，一度陷入發展困境，一些地方政府因財政涉入過多而無法自拔，可謂教訓深刻(余東華和呂逸楠，2015)[27]。

所以，借鑒發展觀點的提出也應十分謹慎。即使被他國經驗證明是正確的產業政策，拿來也未必一定適用。因為不同國家在要素條件、市場環境及政策決策和實施程序等方面存在著較大差異。比如，有借鑒發展論者提到，法國政府擬設立200億歐元的“戰略投資基金”，用于對能源、汽車、航空和防務等戰略性企業的投資入股。那么，中國是否也應設立相當于200億歐元的基金以扶持類似企業呢？是多一些好，還是少一些好呢？對諸如此類的問題缺少進一步的討論。還有，美國對高端研發進行扶持，在中國未必行得通，因為要素稟賦和比較優勢不同；美國對新興企業不予扶持不等于中國也不需要扶持新興企業，因為市場環境不同，中國缺少像美國那樣發達的風險資本市場。所以借鑒應該是有選擇性的，不可照抄照搬，要基于國情進行借鑒，否則會產生水土不服的問題。

的確，發展中國家需要對新興產業發展進行干預，但如何干預取決于理論上和實踐上如何識別相關市場失靈問題。本文認為，應根據新古典經濟學的理論和方法來識別相關市場失靈，這就需要把新興產業發展及結構變遷納入到新古典框架中加以研究，即以新結構發展論的視角來解答并解決這一問題，則類似于傳統結構主義和新自由主義式的發展弊端有可能同時得以避免。新結構發展論是對新自由主義發展理論和傳統結構主義發展理論的綜合和揚棄，具有很強的包容性。它提倡后進國家應在充分考慮國情差異的基礎上，積極向先行國家學習借鑒，不僅在于新知識、新技術和新產品的引進模仿，也在于政府管理經驗和產業政策的學習模仿，以全面發揮后發優勢，最大可能地促進經濟發展。而新式產業政策則是在傳統產業政策基礎上的推陳出新，具有很強的實用性。新式產業政策主張通過“匹配贏家”而非“選擇贏家”的方式來解決市場失靈問題，這至少帶來三個好處： 一是不會對現有市場機制造成嚴重扭曲，從而避免了垂直-選擇型政策可能導致的“跨越式”錯誤，使各產業基于比較優勢協同有序發展成為可能；二是能夠避開政府“選擇贏家”的能力不足的問題，這在某種程度上避免了政府失靈；三是具有一定的篩選新興產業的功能，新興產業因面臨更多的市場失靈故能獲得更多的政策資源，解決水平型產業政策針對性不足的問題。綜上所述，本文認為，新結構發展學說及新式產業政策思潮的涌現為我們指明了未來產業發展理論與政策研究的方向。

四 新結構發展論： 問題與研究展望

新結構發展理論以其宏大氣勢和勃勃雄心，一經提出便在國際經濟學界引起較大反響，其理論應用前景令人振奮。然而，正如知名經濟學家張曙光(2013)[12]所言，新結構發展理論僅僅是個框架而已，骨瘦如柴，沒有血肉。本文對此表示贊同。一方面，從現有文獻來看，新結構發展論者強調政府干預的理由僅在于兩點，即信息外部性和協調外部性。但僅此兩點還不足以支持新結構發展論者所提出的諸多干預性政策，而且，簡單地強調這兩點市場失靈實際上與新自由主義發展理論并無太大區別。另一方面，新結構發展論更像是發展經濟學中的“新古典綜合派”。眾所周知，新古典綜合派把新古典微觀經濟學和凱恩斯主義宏觀經濟學綜合在一起，形成一個“拼盤”，曾經流行一時，后在“盧卡斯批判(Lucas Critique)”的沖擊下，趨于分崩離析，傳統凱恩斯主義也被新凱恩斯主義所取代。而傳統結構主義發展理論在吸收當時盛行的凱恩斯主義干預思想的同時也繼承了其理論缺陷，即忽視了微觀個體對經濟信號及其變化的最優反應，所以，“盧卡斯批判”所提出的問題也適用于傳統結構理論。遺憾的是，新結構發展理論也存在著同樣的缺陷。

本文認為，未來新結構發展論應從理論拓展和政策重構兩方面展開研究以充實其框架，并輔以實證研究，為這一框架提供經驗支持。理論拓展應重點突破如下問題： 一是在不考慮市場失靈的情況下，把新興產業發展和結構變遷納入到新古典框架中加以研究，從理論上推演出新興產業產生和發展及產業結構變遷的路徑和機理——這是新結構發展論強調的核心理論問題；二是識別并引入阻礙新興產業發展和結構變遷的關鍵市場失靈，并以新古典理論和方法闡明其作用機制，為新結構發展論所主張的政府干預提供充分的理論支撐；三是引入微觀基礎，把微觀個體(企業、家庭、消費者個人等)基于相關經濟和政策信號及其變化所做出的權衡和抉擇納入理論分析，為整個理論體系構建堅實的微觀基礎。

在政策重構方面，應以“矯正市場失靈最大化、引發政府失靈最小化”為宗旨，用Rodrik(2007)[14]的話來說就是“最大化其(產業政策)所促進經濟增長的潛能、最小化其所導致的浪費和尋租風險”，盡可能發揮水平-匹配型產業政策的優勢。為此，一是在充分考慮相關市場失靈和實踐經驗的基礎上，設計并重新部署產業政策工具，包括具有一般適用性的“套餐式”政策工具和依據具體情況而定的“訂制式”政策工具，構建有機聯系、協調配合的新式產業政策體系；二是研究設計有效管理的“政府之手”或使政府官員總是像“好人”一樣行事及避免“好心辦壞事”等問題的保障機制，這是眾多評論家關注的焦點。為此，應結合政府機構設置詳細研究新式產業政策的制定、實施、監督、評估等職能建設，并討論相應的職權歸屬，以保證產業政策運行各環節的有效溝通、協調及制衡，維護并及時改進產業政策運行的效率。這種政策保障機制建設對很多發展中國家來說是非常必要的。

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Theoretical and Political Disputes How to Develop Strategical Emerging Industries: A Review based from the Perspective of New Structural Development Theory

LU Jian-feng ZHU Wei-dong TAO Ai-ping

According to dispute about the strategical emerging industries of China, we classify the relevant literatures into five categories, namely leapfrog development theory, synergy development theory, neoliberalism development theory, new structural development theory and experience borrowing development theory, and then introduce and comment them. Because the market mechanism of most developing countries is imperfect, the neoliberalism development theory cannot have its expected effect. The leapfrog development theory based on the traditional structuralism is widely criticized because the industrial policies suggested by it involve a lot of government interference and consequently many government failures happen in practice. The borrowing development theory turns some suggestion into aimless arrow as it ignores the endowment differences among nations. The synergy development theory puts too much emphasis on the cooperativity and sustainability of the whole economy, but ignores the speed and efficiency of the emerging industry. The new structural development theory and the new industrial policy are the synthesis and sublation of the traditional structuralism and the neoliberalism development theory, has strong containment and practicability, and leads to the orientation of the industrial development theory and policy research in the future.

strategical emerging industry; market failure; new structural development theory; new industrial policy

2017-03-25

安徽省軟科學研究項目“‘調轉促’背景下安徽省技術創新模式生態化轉型研究”(項目編號： 1607a0202030，項目主持人： 陶愛萍)。

盧建鋒，合肥工業大學管理學院博士生、副教授，研究方向為新興產業發展理論與政策；朱衛東，合肥工業大學管理學院教授、博士生導師，研究方向為創新管理；陶愛萍，經濟學博士，合肥工業大學經濟學院教授，研究方向為產業變遷與產業規制。

F403

A

1674-8298(2017)04-0005-09

[責任編輯： 鄭筱婷、劉鴻燕]

10.14007/j.cnki.cjpl.2017.04.001

方式]盧建鋒, 朱衛東, 陶愛萍. 發展戰略性新興產業的理論與政策紛爭——基于新結構發展論視角的述評[J]. 產經評論, 2017, 8(4): 5-13.