基于正式制度與非正式制度協同的基層治理模式型構

梁華

（陜西省行政學院，西安 710068）

基于正式制度與非正式制度協同的基層治理模式型構

梁華

（陜西省行政學院，西安 710068）

按照制度經濟學一般原理，基層社區多元協同治理結構的形成不僅需要發揮剛性整合機制的作用，而且需要充分發揮柔性整合機制的作用，不僅需要發揮正式制度組織資本的作用，而且需要發揮非正式制度中基于信任而形成的社會資本的重要作用。介紹兩種典型協同治理模式，一種是以基層政府為主導，通過正式制度的剛性約束來共同治理的模式，比如城市網格化管理；另一種是以社區居民為主導，通過鄉規民約、群眾輿論等非正式制度的柔性約束來實現共同治理的目標，比如群眾訴求服務平臺。這兩種治理模式在基層治理中也得到了廣泛的應用。介紹兩種模式的基本經驗及其引發的思考，提出當前要構建剛性與柔性雙重整合機制來實現協同治理的目的。

正式制度；非正式制度；協同；治理模式

從制度經濟學視角來看，從傳統的治理結構向多元協同治理結構的轉變，事實上屬于一種制度變遷。而要有效地實現這一制度變遷，不僅要發揮正式制度的作用，而且需要充分發揮非正式制度的作用。因此，按照制度經濟學一般原理，基層社區多元協同治理結構的形成不僅需要發揮剛性整合機制的作用，而且需要充分發揮柔性整合機制的作用，不僅需要發揮正式制度組織資本的作用，而且需要發揮非正式制度中基于信任而形成的社會資本的重要作用。筆者列舉了當前基層治理創新中的兩種影響面廣且認可度較高的探索模式：一種是以基層政府為主導，協同社區三委會、社區居民、社會組織，更多的是通過正式制度的剛性約束來共同治理的模式，比如城市網格化管理；另一種是以社區居民為主導，協同基層政府、社會組織等，更多的是通過鄉規民約、群眾輿論等非正式制度的柔性約束來實現共同治理的目標，比如群眾訴求服務平臺。兩種創新模式可以說是近年來化解基層矛盾，暢通群眾訴求表達渠道的積極探索，受到了較為廣泛的好評。但是，兩者都有各自的優勢與劣勢，需要構建剛性與柔性雙重整合機制來實現協同治理的目的。

一、兩種基層協同治理模式的比較與反思

（一）基層政府為主導的剛性治理模式——以網格化管理為例

第一，網格化管理的運行機理。網格化管理模式在全國范圍內推行的較為廣泛，典型示范區域主要有北京東城區、西安碑林區等等。該模式是運用數字化、信息化手段，以街道、社區、網格為區域范圍，以事件為管理內容，以處置單位為責任人，通過城市網格化管理信息平臺，實現市區聯動、資源共享的一種城市管理新模式[1]。依托數字化的平臺，將城市管理轄區范圍劃分成為多個單元網格，每個網格都有專業的管理團隊，主要是街道、社區工作人員通過下載手機終端APP，上傳網格內的居民、商戶等基本信息，對所轄范圍內的各類群眾訴求、民生服務、治安信息、特殊人群等各類矛盾和問題進行全面的信息采集管理，通過對基礎數據進行匯總和分析，排查區域矛盾，強化管理責任，積極限時回應公眾訴求。

第二，網格化管理的優勢。網格化是以政府為主導，基于正式制度的剛性整合機制，具有較強的執行力和良好的運行效果。網格員可以實現社區各類信息資源統籌共享，為“大數據”打下基礎，很多問題因為發現得早，被解決在萌芽狀態，有效預防和化解了矛盾。而且相對集中地搜集了轄區居民的基本需求，對社區人群進行了細分，為精準化服務提供了技術支撐。與此同時，網格化管理可以有效地監測社區各類人群，有效預防了非法犯罪活動，為社區的安全提供了保障。

第三，網格化管理的劣勢。網格化管理雖然在維護社會穩定、化解社會矛盾、提高管理效率上有一定成效，但同時，這種模式與社區居民“自下而上”的自治愿望及權益訴求不可避免地產生沖突和摩擦，由于其潛藏著的行政成本膨脹的風險，它的可持續性也值得懷疑[2]。網格化不僅僅是技術的充分開發與應用，除此之外更重要的是對治理需求的分類，提供更加針對性的服務，激發更多具有相對獨立性的社會組織的活力，制度設計要更加體現法治，如果利用技術監控手段侵犯公民隱私、非法監控等等，反而使得精細化在相反的道路上越走越遠，所以，要確定哪些人有監控的權力，侵犯公民權利如何救濟等，精細化管理要體現人文關懷、科學精神和法制意識。技術監控和數據分析僅僅是手段，精準化服務才是目的，而當前在精準化服務方面還相對滯后。

（二）社區居民為主導的柔性治理模式——以群眾訴求服務平臺為例

第一，群眾訴求服務平臺運行機理。比較典型的是吉林省安圖縣的做法。該縣群眾訴求服務中心主要概括為“四位一體”“三個平臺”“一個頻道”的全流程、全覆蓋的訴求服務網絡。訴求中心是由“行政接訪、法律援助、民事民議、紀檢督查”四個工作單元構成，搭建了一個全方位、多功能的“一站式流程、點單式服務”的新型訴求服務平臺[3]。該服務中心關注并回應當地老百姓的訴求和難題，引導當地群眾通過“百姓事，百姓議”的方式，積極化解當地社會各類矛盾。利用訴求服務中心將做出決定的政府相關部門和上訪戶在公共平臺上“對質”，讓議事代表進行投票表決，全縣人民可以通過電視直播進行評議，通過輿論壓力來推動事件以公開、公正的方式得以解決。

第二，群眾訴求服務平臺的優勢。針對當前縣域經濟發展及社會民生需求，給安圖百姓提供一個隨時可以反映訴求、表達意愿、建言獻策、參政議政的平臺，不斷擴展了公眾參與社會治理的深度和廣度，調動了參與的積極性，使得公眾更容易接受政府出臺的各項決策，更有利于決策的實施。電視媒體全程跟蹤錄播，提高了各項決策的公開透明度，為公眾參與提供了前提和基礎。為了順應人民群眾過上更美好生活的新期待、維護群眾合法權益，安圖縣委、縣政府注重“察民情，解民憂”，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，通過發動社會各方力量以維權促維穩，建立柔性治理體系，傾力打造“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理格局，探索出一條有效維護社會動態穩定的新途徑[4]。

第三，群眾訴求服務平臺的劣勢。訴求服務中心的創新，缺乏穩定的制度支撐，受到現有體制機制的制約，人為的因素很大，缺乏相應的穩定性。電視媒體的深度介入，一部分部門和領導干部擔心曝光，存在抵觸情緒，不配合的現象時有發生，推動工作的難度較大。在選定、培訓和使用訴求中心議事代表上也面臨著一定的困難，比如議事代表的界別比例、參政議政能力、法律意識、工作積極性等因素，都還有待進一步探索更加合理的模式。此外，大型評議活動舉辦成本較高、周期較長，也不利于效率的提高。

二、正式制度與非正式制度協同的基層治理模式的基本特征

兩種模式都有其優勢，當然也有其劣勢，基于對已有治理模式的反思與超越，政府與社會、公民共同發揮作用協同治理模式成為我國社區治理的方向和目標，整合以基層政府為主導的剛性治理機制和以社區居民為主導的柔性治理機制。在此過程中，政府始終保護并尊重社會的主體地位以及社會自身的運作機制和規律，并綜合運用行政管理、居民自治管理、社會自我調節以及法律手段甚至市場機制等多種方式，形成政府主導、社會協同、共建共享的社會治理新格局，實現充滿活力、和諧有序的社會治理目標（郁建興和任澤濤，2012）。所以，正式制度與非正式制度協同的基層治理模式應包含以下幾個方面：

（一）基層協同治理要有相對成熟定型的制度設計

提升基層政府治理能力需要整體謀劃，協調推進。當前，我國發展過程中面臨諸多矛盾和挑戰，政府自身的問題、經濟領域、社會領域的問題和矛盾錯綜復雜的交織在一起。比如，推進基本公共服務均等化，解決老百姓的養老、醫療問題，最初可能是社會問題，但是老百姓有了一定的經濟基礎，就會有參與的需要，這樣政治問題就會凸現。再比如，部分地區黨政干部濫用權力，以權謀私，錢權交易，規范這些問題屬于政府自身建設。但是，權力運行中問題已經滲透到經濟社會的某些方面，形成利益圈子，插手當地的經濟社會事宜。所以，很難分清楚純粹是政治問題、經濟問題還是社會問題，增加了解決的難度。所以要從問題切入，整體謀劃，協調推進，應該避免出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，更加注重政策的配套性，形成相對成熟穩定的制度體系，減少或避免因為政策的隨意性、不連貫性而導致的公信力喪失和行政成本增加等問題。

（二）基層協同治理要注重分類細化公眾的基本需求

技術監測只是工具，不能將工具當目的，離開為當地群眾服務這個目的與宗旨，任何手段都不能持續，反而引起社會的廣泛詬病。要利用技術手段，不僅僅是監控，更是要對治理的需求進行細分，統計多樣化的需求，尤其是關注各類失能、殘疾、高齡老人，特殊疾病兒童，留守人員，社會矯正人員等特殊弱勢人群的需求細節，提供更加精細化的服務，提供更多的人文關懷。所以，提供針對性的服務才是使用各種方法和手段的目的，切忌本末倒置地把方法和手段當成目的。當前，基層政府都在大力保障和改善民生，推進公共服務精準化供給。但是，依然存在“好心辦壞事”，老百姓不買賬、不認可的情況，一些基層干部也感覺很委屈，認為自己“出力不討好”，所以，基層政府面臨著如何確保“做好事”并“把好事做好”的挑戰，而應對挑戰的方法就是要求工作要更加細致，不斷增強服務的針對性，以更加負責的形象滿足群眾的基本需求。

（三）基層協同治理關鍵是對公眾的訴求及時回應和反饋

確保合理訴求都能得到回應和解決，不合理的訴求也能得到相應的法律解釋，形成群眾訴求回應的常態化機制。當前的一些群體性事件，起初就是因為沒有及時回應，任事態不斷擴大化，對一些不穩定的苗頭反應遲鈍、麻木所導致的，一旦發生群體性事件，一些地方的應對方法，比如“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”“救火式解決問題”等現象，不但不利于問題的解決，反而嚴重破壞社會秩序，誤導、扭曲社會價值觀與是非觀，造成非常惡劣的影響。所以，要通過建立制度化的訴求回應機制來解決群眾的困難和問題，充分應用技術手段區分細化公眾需求，并通過各種渠道，包括傳統的和新媒體時代的渠道做出積極回應，才能提高基層政府的公信力，才能有利于社會的和諧穩定，促進社會公平正義。

（四）基層治理要注重利益相關者的參與與監督

當前，政府做出公共決策、進行政策執行的環境已經發生了重要的變化，與此相應的就是需要政府的公共決策、執行的方式也應做出相應的調整。不少公共決策涉及到方方面面，但依然是政府單方面做出決策，較少涉及公眾參與和監督，特別是一些區（縣）PX等重化工、核電、垃圾焚燒等大型項目建設，政策過程中缺少和利益相關者的廣泛參與，僅僅是政府單方面告知，群眾往往會質疑政策的合法性、公開透明度，質疑有沒有暗箱操作，甚至覺得自己不被尊重，乃至被欺騙等等，進而引發的群體性事件。隨著移動互聯網的廣泛應用，直接推動了信息的快速擴展和傳播，越來越多的公眾逐漸認識到，他們有能力影響那些關乎他們生活質量的公共政策的制定與執行。如果沒有表達的機會或者他們的意見不受重視，很可能導致大多數公眾對行政決策的出臺和實施過程十分冷漠、麻木不仁甚至極力反對，最終使得政策執行中會產生政策變通、扭曲、走樣等。所以，要引導和鼓勵社會組織、公眾積極參與，尤其是利益相關者的積極參與。利益相關者的參與和監督，是提高政策認同度的有效手段。信息公開是參與監督的前提，要加強信息公開，增強管理的透明度。

三、構建社區多元協同治理的雙重整合機制

當前，基層協商治理被賦予了以解決我國基層治理實踐因內部張力和外部壓力而陷入困境的新的路徑期待，它是一種基于正式規則與非正式規則驅動的制度性創新，而二者與基層政權之間的復雜關聯則構成了當下我國基層協商治理制度變遷的宏大場域[5]。社區多元協同治理結構的形成不僅需要發揮剛性整合機制的作用，而且需要充分發揮柔性整合機制的作用，不僅需要發揮正式制度的作用，而且需要發揮非正式制度的作用，不僅需要發揮基層政府的作用，更要發揮社會組織和廣大居民的作用。協同治理是走出政府管理政策沖突困境的新思路和新路徑，強調“公共事務公共治理”，主張政府、社會組織、企業、公民等多元主體共同參與到政策實踐中，可以發揮不同的作用，分擔區域公共治理的責任，有助于實現國家與社會良性互動，形成政府主導、社會協同的治理新格局[6]。

（一）基層多元協同治理的剛性整合機制

在推進社區多元協同治理的過程中，通過正式制度的建立剛性整合是實現多元協同治理的根本保障。在利用正式制度實現剛性整合過程中，需要以正式的權責任劃分為重點，界定清楚多元主體各自的職責以及協同的程序和方法。這其中，基層政府要發揮主導作用，重點需要確定區縣政府、街道辦、社區三委會、社區民間組織、居民之間在公共治理中的權責、職能和享有的權利及義務等。同時，明確細化公眾的基本訴求，以及訴求的分類管理規定和程序等，確保各主體參與治理過程的民主與公開。在此基礎上，構建公正合理的利益協調和補償制度，通過制度化和規范化方式進行協商式的利益協調和補償，實現治理多方各自利益的有效維護。

（二）基層多元協同治理的柔性整合機制

在城市社區多元協同治理結構形成過程中，除了要發揮正式制度或正式規則的剛性整合作用外，還需要發揮非正式制度的柔性整合作用，特別是建立在鄰里信任、社會輿論所形成協同治理結構中。因此，在多元協同治理結構形成過程中，充分發揮鄉規民約的重要作用，在社區樹立公民意識和協同治理的意識，加大公開、透明、參與的力度，在柔性整合機制中至關重要。同時，充分發揮民間組織和社會團體在促進居民協同治理中的作用，比如發揮城鄉居民服務類、慈善類、科技類等社會組織的作用，積極鼓勵和吸納居民、社會組織參與治理，基層政府可以創新溝通平臺，增強對社會組織、社區居民的了解、信任和支持，降低正式制度完全基于利益理性的不足，在保證利益協調和利益補償協議有效執行的同時，確保各參與主體關系的可持續性和社區的和諧性。

[1]社區網格化管理[EB/OL].百度百科，2016-12-04.

[2]朱仁顯，鄔文英.從網格管理到合作共治——轉型期我國社區治理模式路徑演進分析[J].廈門大學學報：哲學社會科學版，2014，(1).

[3]安圖縣：搭建訴求服務平臺，創新社會治理模式[EB/OL].人民網，2014-07-31.

[4]地方治理創新調研組.黨在基層社會治理中的領導方式創新—關于吉林省安圖縣群眾訴求服務中心的調研報告[J].中國黨政干部論壇，2016，(2).

[5]蔡林慧.論正式規則與非正式規則對基層協商治理制度變遷的影響[J].中國行政管理，2015，(12).

[6]葉大鳳.協同治理：政策沖突治理模式的新探索[J].管理世界，2015，(6).

[責任編輯 史麗麗]

D035

A

1673-291X（2017）10-0169-03

2016-12-18

2016年度陜西省行政學院院級重點課題（YKT16002）

梁華（1980-），女，陜西府谷人，講師，碩士，從事政府、社會改革與治理研究。