信息社會背景下服務型公共行政模式探析

李子森

（華南理工大學公共管理學院，廣州510000）

信息社會背景下服務型公共行政模式探析

李子森

（華南理工大學公共管理學院，廣州510000）

在信息化浪潮的沖擊下，僵化、封閉的傳統行政模式已無法適應現有的環境和滿足社會良性發展的要求。而在此背景下，服務型公共行政模式成為政府治理的發展方向。然而，該模式在實踐中仍面臨模式轉型步履艱難、統籌規劃缺失、運作載體不適應、社會力量參與缺位等問題。因此，急需推進服務型公共行政模式轉型進程，制定模式發展的整體規劃和標準，同時打造電子政府這一最佳模式載體，加強與其他社會力量的合作，培育和提升社會資本存量。

信息社會；服務型政府；公共行政

當前電子化技術和網絡技術的迅猛發展，推動了世界從工業社會向數字化的信息社會的轉變進程。信息社會的到來不僅極大提高了社會生產力，而且深刻改變了人們的社會生活方式。在信息化浪潮的沖擊下，僵化、封閉的傳統行政模式已無法適應于現有的環境背景，無法滿足進一步推動信息社會發展進程的現實需求，人們迫切需要一種新型的政府治理模式以改變既有的模式運行弊端。服務型公共行政模式在此背景下應運而生，成為了當前政府治理的發展方向。

服務型公共行政模式是以政府為核心的公共組織、其他社會組織及公民，以有效促進公共利益最大化為宗旨，以一種積極主動的姿態，科學民主地運用公共權力，依法制定與執行公共政策、管理社會公共事務、提供公共物品和公共服務，構建社會和諧發展的政府治理模式。服務型公共行政模式區別于傳統的行政模式，具有公共性、回應性和透明性，并以提供公共服務的效率和效能、追求公共目標、實現公共利益最大化作為自身產生、存在和發展的最終目標，能夠對社會公眾的公共服務需求做出及時回應。同時，該模式還能順應信息社會條件下的未來發展趨勢，解決由傳統模式難以為繼、信息格局改變、社會力量崛起等外部行政環境變遷而引起的一系列社會治理難題，滿足社會良性發展的需要。因此，在信息社會背景下建構與發展該模式具有重要意義。

在黨和國家的重視下，現階段我國服務型公共行政模式的發展速度正在不斷提升，并逐步取代經濟主導型行政模式，成為當下信息社會的主導行政模式。但與此同時，我們也不能忽視服務型公共行政模式在我國實踐環節中所存在的一些問題，包括模式轉型步履艱難、統籌規劃缺位、運作載體不適應等。為此，本文從推進模式轉型進程、統籌模式發展規劃和標準、打造電子政府載體、加強與其他社會力量合作等剖析中，來提出積極的對策建議。

一、服務型公共行政模式實踐中存在的問題

（一）服務型公共行政模式轉型步履艱難

近年來，在信息資源自由流動、公民意識覺醒等積極因素的影響下，傳統的行政模式受到了極大的沖擊，不得不順應時勢而走上變革之路，逐步向更具公共性、服務性的服務型公共行政模式轉型。但現實中，傳統的行政模式仍發揮著作用，遲遲不肯轉變。雖然黨和國家一直在大力推動行政體制改革，但現狀卻是各地方政府在實際執行中并未做好推進模式轉型發展的決心，仍將大量的行政資源運用在GDP的增長方面。而與之相對應的，是政府在社會管理、公共服務等方面的嚴重缺位，造成了諸如非法信訪、暴力抗法等社會問題的產生。例如，我國很多地方政府將食品企業列為重點招商引資對象以推動當地GDP的增長，但被民眾廣為詬病的食品安全問題卻一直沒得到妥善的解決。在公共服務和社會管理方面的缺位致使普通老百姓并沒能真正享受到經濟發展的果實。這種地方政府中，“以經濟建設為中心”的意識形態無疑與服務型公共行政模式的運行宗旨背道而馳，公共服務職能的從屬地位更是無法體現出服務型公共行政模式的公共性和回應性，這些問題都將阻礙該模式的轉型進程。

（二）缺少對服務型公共行政模式發展的統籌規劃

我國公共服務體系的完善程度較低，是一個不均等、低水平、不健全的體系，該問題可歸因于缺乏系統性而零散實行的社會政策、法律法規。一方面，關于服務型公共行政模式的建構方面的專門性權威法律遲遲沒有出臺，“無法可依”的局面致使各地方政府在制定公共政策中所依據的法律條款各不相同，加劇了地區間的政策差異；另一方面，黨和國家雖然提出了建設服務型政府的整體目標，但卻并沒能將其細化成地方政府的具體建設方略，這使得地方政府在推進服務型公共行政模式的發展中各自為政，不顧慮整體而只從自身職能需求和工作便利出發，造成各地區的社會政策標準各異、難以整合的局面。

缺乏系統規劃的模式發展形式將會加劇各行政主體間在公共政策制定上的條塊分割狀況，進一步惡化傳統體制中權責不分、職能交叉等弊端，成為阻礙服務型公共行政模式良性運行的消極因素。這種弊端在當前的信息社會環境下，會因信息流動的即時性、知識經濟下的整體性而不斷被“放大”，從行政領域延伸至社會發展的方方面面，最終成為信息社會進步的束縛性因素。

（三）運作載體在電子政務環境下出現不適應

隨著信息社會的來臨，形成于工業社會條件下的運作載體——官僚制組織逐漸顯示了其在信息社會電子政務環境下的不適應性。具體表現為以下幾點：一是傳統層級節制的科層結構無法滿足電子政務對于組織結構扁平化的要求，沒能在信息時代下通過電子政務減少政府管理層次、加快權力分散化的目標，并因此阻礙信息社會知識經濟的發展，直接導致政府服務效率的降低。二是電子政務的運用加大了各部門間的信息交流，而缺乏信息流動性的組織運行機制無法及時處理復雜多變的政務工作，加劇各部門間的協作困境。三是信息社會技術的進步與網絡的發展對政府在公共服務供給方面提出了實時性、全天候的要求，而傳統的窗口化辦理、紙張辦公等服務形式顯然已落后于時代的需求。與環境具有兼容性的良性運作載體是行政模式得以高效運行、發展的必要條件，而不具有兼容性的運作載體則會極大地阻礙行政模式的運行與發展。而服務型公共行政模式亦是如此，若不變革現有的運作載體，使其轉變為適應于當下電子政務環境的信息型運作載體的話，該模式的運行和發展將會無從說起。

（四）缺乏與社會力量的協作交流

服務型公共行政模式的構建和運行過程中存在缺乏與社會力量進行協作交流的問題，具體表現為：一是政務信息公開程度仍然不足，許多的權威政務信息資源仍掌控在政府的手中；二是在現行政府體制中缺乏與社會組織的具體協作機制。在信息持有格局發生變化、公民意識大幅提升的當下，一個拒絕公民參與監督、包辦一切的公共行政模式是難以讓任何公民承認和接受的。因此，該弊端是服務型公共行政模式在優化過程中所必須解決的。

二、信息社會背景下完善服務型公共行政模式建構的基本對策

（一）進一步加快服務型公共行政模式轉型進程

1.變革舊有觀念，積極推動服務理念的樹立

服務型公共行政模式是社會本位、服務本位的政府治理模式，因此必須要樹立以人為本的服務理念。在觀念轉變過程中，部門領導干部的觀念轉變又顯得尤為重要。這是因為行政首長負責制是當前我國的行政領導制度，部門中的多數決策工作是由領導完成的，所以只有領導干部知曉貫徹“為人民服務”觀念的重要性以及發展服務型公共行政模式的必要性，才能明確該模式的正確運作方向。領導干部的觀念轉變可從以下幾個層面著手推動：一是在意識層面，應通過黨校教育、日常講座等形式加強服務意識的培養，為基層帶個好頭；二是在技術層面，要結合信息化技術打造完備的績效考核機制，對領導干部決策行為的服務性、公共性進行把關監督；三是在制度層面，應將“服務公民，以公共效益為目標”的模式理念以行政法規、條例的法制形式固定下來。

2.打破利益藩籬，加快政府職能轉變的步伐

信息社會為我們帶來了電子政務這一推動政府職能轉變的強力催化劑，使得向公共服務、社會管理職能的迅速轉變不再是一個遙遠的夢想。眾所周知，由上到下的改革難度較大，而由下到上的改革難度則相對較小，但受制于財政、人力、空間等因素的影響，基層改革的具體效果不佳。而電子政務跨時空、全天候、扁平化的優勢弱化了這些限制因素，政府完全可以將政務的調整優化從基層做起，形成對整個服務流程負責，在總結經驗的基礎上摸索出公眾認可的施行方式。

（二）優化服務型公共行政模式發展的整體規劃和標準

1.加快建立具有保障性的專門法律

目前，關于服務型公共行政模式發展的法律條款較為零散，專門性法律遲遲沒有出臺，因此建立一部與服務型公共行政模式發展直接相關的專門性法律迫在眉睫。一方面，政府要加大對服務型公共行政模式建構必要的知識性普及力度，使政府內部的服務意識和社會外部的輿論趨勢形成合力，從而引起各法律制定主體，尤其是全國人民代表大會及其常委會的重視，盡早進入到立法議程。另一方面，政府作為服務型公共行政模式的直接建構和運作主體，應在廣泛征集民意的基礎上，憑借其經驗優勢主導法律草案的制定工作，提高法律草案出臺的效率。

2.在長遠思維的指導下構建統一的公共政策體系

公共政策的質量好壞將會對服務型公共行政模式的運行狀態造成巨大的影響，缺乏系統性、零散的社會政策不僅無法產生應有的政策合力，還會影響到公共服務供給的效率和效能，造成服務型公共行政模式低效運行的局面。因此，政府必須在長遠思維的指導下構建統一的公共政策體系。一是要拋棄舊有的短期思維，樹立在信息社會下的多維思考能力，在政策制定中加入對公民需求變化、財政水平預測等未來發展趨勢因素的考量，更多地以一種“未雨綢繆”的積極姿態去進行政策制定工作，例如利用現代電子計算機技術開發出一種能多維、長遠考慮各政策變量的電子化政策制定系統等。二是要在中央層面確立各地方政策制定方面的統一目標，并運用信息化智能手段實現對公共政策目標的明確化、分層化，圍繞各子目標提出既統籌兼顧又合情合理的政策制定方略。三是深化財政體制改革。中央政府應加大對貧困地區在社會保障方面的財政投入，解決因各地經濟發展水平差異過大而帶來的公共服務非均等化問題。四是加強政府內部間的交流協作，打破各部門在政策制定上的條塊分割現狀。

（三）打造電子政府這一服務型公共行政模式的最佳載體

1.積極推動傳統政務的電子化進程

傳統政務的電子化可從以下幾個方面入手：一是推動辦公自動化的實現。辦公自動化能替代傳統的紙張辦公形式，推動政府部門內部效率的提高和自動化水平的提高，增強其信息處理能力和決策能力，是傳統政務向電子政務轉變的必要基礎。政府要加大在計算機基礎硬件上的財政投入，特別是在計算機普及率較低地區的投入以提升辦公自動化的覆蓋水平，同時加強對公共行政人員在計算機方面的水平要求和技術培訓，從而推動辦公自動化的發展。二是加強政府網站的建設力度。政府網站是替代傳統實體化窗口辦公的一個重要手段，是服務型公共行政模式服務公眾的一條最便捷的途徑，是政府搭建與公眾進行互動的一座橋梁。各行政主體應加快政府網站的架設進程，并在分析公民需求的基礎上加大政府網站上的信息公開程度，將公眾需要的信息準確、及時、完整地向公眾發布；另外，還應通過報紙、媒體等多種信息傳播媒介宣傳政府網站，提升政府網站的聞知度，鼓勵公民進行日常瀏覽。

2.增加電子政府建設的制度供給

實現傳統政務的電子化并不能直接等同于電子政府建設，簡單將政府職能及相應服務程序套用在計算機網絡上只會使電子政府的建設流于形式，淪為一種“形象工程”。究其本質，電子政府建設實際上應是一種深刻的制度變遷，其關鍵就在于完善制度安排，推動體制機制創新，擺脫繁文縟節的規制束縛。因此，必須要推進行政體制改革，增加電子政府建設的制度供給。其具體對策可歸結為以下兩點：一是需要重新設計和確定政府的職能定位、組織結構和服務流程，將行政資源配置的重點轉向公共產品和服務供給方面。二是加強電子政府的法制建設，避免在其建構過程中出現“無法可依”問題，如制定和頒布符合我國國情、具有統籌規劃性質《電子政府發展法》等權威性法律；另外，還可以通過對現行法律法規進行完善修改的方式，為電子政府信息服務和辦事服務等確立完備的“游戲規則”。

（四）加強與社會力量之間的合作

1.加大政府信息公開力度

服務型公共行政模式是公開透明運行的政府治理模式，為此必須要加大政府信息公開力度，推進政務的公開，實現政府和公民之間的良性互動及溝通，以信息公開方式使公民參與到公共行政的運行過程之中，發揮其建議和監督作用，從而使各部門在公民監督的壓力下自覺強化其責任意識，降低權力尋租、腐敗問題發生的風險。

政府信息公開的突破點在于建立一種電子政務系統的網絡平臺，這個平臺的優勢在于以下兩點：一是在電子政務技術的幫助下，平臺的信息公開成本幾乎可以忽略不計，平臺的信息傳播可不受地域時間的限制，實現即時發送即時到達。二是政府能夠通過這個平臺搜集到公民的意見反饋情況，并根據這些情況分析出公民的真實需求情況，從而提升決策制定的效果與質量。

2.加大對社會組織的扶持力度

社會組織能夠為社會提供公共服務和公共產品，可對政府的公共服務和社會管理職能起到輔助作用，政府理應加大對社會組織的扶持力度，推動其進一步發展。具體對策可分為如下幾個方面：一是加大對社會組織在財政方面的投入，消除其發展的后顧之憂；二是適當地從政府部門中向社會組織輸送優秀人才，解決社會組織中人才短缺的局面；三是政府要為社會組織提供必備的信息資源，以此提升部門的運行狀態。

結語

服務型公共行政模式是一種能夠應對信息社會背景下所帶來的挑戰，構建滿足社會良性發展需要的新型政府治理模式，該模式理應得到重視與推廣，成為當下信息社會的主導行政模式。但值得注意的是，我國服務型公共行政模式的轉型進程仍“步履艱難”，傳統行政模式的殘余成為阻礙其進一步發展的因素；缺少對模式未來發展的統籌規劃，加劇了各行政主體在模式“落地”上的分化程度；與傳統行政模式相配套的運作載體亦不適用電子政務的行政環境，影響了模式運行效用；社會力量參與缺位。因此，必須進一步推進服務型公共行政模式的轉型，優化服務型公共行政模式發展的整體規劃和標準，打造電子政府，并加強與社會力量之間的合作，以此來完善服務型公共行政模式的建構工作。

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[責任編輯 興華]

F49

A

1673-291X（2017）26-0170-03

2017-07-15

李子森（1991-），男，廣東廣州人，碩士研究生，從事行政管理理論與實踐研究。