陜北資源富集區生態補償機制的構建

司雪俠

陜北資源富集區生態補償機制的構建

司雪俠

（榆林市榆林學院政法學院，陜西榆林719000）

陜北地區具有豐富的能源，具有典型的資源富集區特征，為社會經濟的發展提供了源源不斷的煤炭、天然氣、石油等資源。但是，由于長期的資源輸出沒有得到科學的規劃與控制，使得陜北地區的生態環境受到了較大的影響，土地資源和水資源環境都受到了不同程度的破壞，如何通過有效措施改善當地環境、促進地區經濟健康發展，是亟待解決的重要問題，而生態補償機制構建是必然的選擇。

陜北地區；生態環境；資源富集區；生態補償機制

實現經濟快速發展的同時保證生態環境的持久穩定是當前陜北地區一項重要的發展戰略。依靠現有的資源和能源基礎，在推動當地經濟快速發展的同時，實現對生態環境的有效保護，構建經濟與生態環境之間的良性發展模式，才能推動經濟持續、穩定、健康的發展。生態補償機制堅持的是誰破壞、誰補償的基本原則，在生態利益的分配方面采取經濟補償環境的措施，將抽象的生態環境保護問題轉變為具體的機制，使陜北地區的水土流失問題得到極大改善。

一、生態補償機制的內涵概述

生態環境惡化在我國市場經濟發展過程中始終是一個嚴重的問題。面對經濟快速發展帶來的能源和資源的大量消耗，生態環境的平衡性受到破壞，長久以來廣泛存在的環境問題更加惡化，這也引發了人們對生態環境的反思。生態補償機制是一種資源環境保護的經濟手段，其核心在于通過經濟措施的實施激發人們對生態環境保護的積極性，將生態環境的利益進行市場劃分，再將其具體到相應的經濟活動方面，從而形成一個系統的激勵機制。廣義上的生態補償主要是對環境污染的補償和生態功能的補償，而狹義上的生態補償則是專門針對生態功能或者生態價值的補償，如經濟發展過程中對土地、森林、水資源、草地等生態環境造成的破壞進行經濟補償，參與經濟補償機制的建設者通常可以是企事業單位以及其他社會團體。生態補償機制的構建與實施，在于通過經濟手段對受到破壞的環境進行補償，將環境效益與經濟效益進行有效結合，無形中提高破壞生態環境的成本，從根本上減少破壞生態環境的行為發生，實現生態資源的有效保護，這也是生態補償機制構建的根本出發點和落腳點。

二、陜北資源富集區生態環境保護的不利因素

（一）環境的受益者沒有承擔相應的補償責任

地區經濟發展的過程中形成了多個不同的生態效益的獲益者，他們作為經濟主體享有同樣的生態效益產權，因此也需要承擔相應的成本，只有實現經濟成本與環境成本之間的協調，才能保證生態效益的生產者和經營者意識到生態環境補償的重要性，激發他們對環境保護的積極性和主動性。從當前陜北經濟發展的全過程來看，陜北地區在促進區域經濟發展的過程中發揮了重要的推動作用，而且承擔了相應的環境治理成本。但是地區經濟發展的受益者和當地政府并沒有對陜北地區的資源輸出給予相應的生態補償，這使得地區環境效益形成了較大的偏差，利益分配不均勻的問題也逐漸越來越明顯，違背了誰受益、誰補償的基本原則。

（二）生態補償機制的法律體系不健全

近年來，我國頒布了一系列關于生態環境保護相關的法律法規，為陜北地區的生態補償機制構建提供了相對完整的法律依據。但卻尚未形成一個專門針對生態補償機制的政策設計，現行的資源費稅制度的實施也無法完全反映出生態補償的內容。同時，由于陜北地區“退耕還林”政策的實施，為農村環境保護帶來了一定的效益，卻也對當地的農業經濟發展產生了一定的阻礙。很多農民和牧民為了保護生態環境不受破壞而拒絕相應的資源開發和生產活動，但是這種盲目的保護不僅影響了地區經濟發展的速度，同時也限制了地區生態資源和能源的開發和利用，降低了生態效益。

（三）生態保護資金的缺口問題

國家和政府為陜北地區的生態環境保護投入了大量的人力和物力，當前社會經濟發展背景下的陜北資源富集區主要是依靠國家對農民的補償以及生態保護專項資金作為主要的生態補償保護資源，但是這種完全依靠政策為主的資金投入顯然無法滿足生態補償機制的構建需求，而且生態機制的構建是一項長期的、系統的工程，需要源源不斷的資金投入才能支持其長期補償資金支出，況且當地方政策和法規體系發生變化，政府在生態補償方面的資金投入也會發生調整，必定會影響陜北生態環境保護戰略的有效實施。

三、陜北資源富集區生態補償機制的構建思路

市場經濟快速發展的大環境下，陜北地區建立了科學的生態補償機制，利用生態保護戰略的實施為資源富集區的生源與資源開發提供了保證，也推動了地區經濟的快速發展。在現有的社會條件下，需要通過正確的發展戰略指導生態補償機制的完善，將其深入到社會和生活的各個領域中，才能使其獲得長遠發展。

（一）從經濟增長的視角出發重視生態補償機制的作用

科學的指導思想可以為生態補償機制的構建提供完整的理論依據。陜北資源富集區的生態補償機制的構建需要以科學發展觀為依據，促進東部地區和西部地區的經濟協調發展，適當提高東部地區對西部地區生態補償的認知，才能保證生態補償機制得到足夠的重視。從環境效益的角度來看，可以將生態環境視為一種有價的公共資源。任何經濟活動的發展都需要依托相應的公共資源成本支出，而經濟的發展過程也可以視為公共資源的消耗過程，在這個過程中需要對生態資源進行必要的補償，才能實現資源的最優化配置。對經濟效益和生態效益的追求是東部和西部地區協調發展的基本出發點，所以必須要轉變以往獨立發展的發展觀念，而要從全局的角度出發，以科學發展觀為指導，對資源富集區進行必要的補償，才能降低資源消耗對環境產生的不利影響。同時，將生態補償機制的構建從政策層面上升到法律層面，運用法律法規的完善為生態補償機制的建設提供根本保證，確保其長期的、穩定的、持續的發展。

（二）建立長效的生態補償機制

陜北地區在“退耕還林”政策的實施下，土地沙化和水土流失問題都得到了極大的緩解，資源開發的過程中對生態環境產生的不利影響也越來越小。但是，生態建設是一項長期的、艱巨的任務，僅僅依靠“退耕還林”政策顯然無法達到有效的生態補償，所以需要通過政策的完善為陜北地區的生態補償機制構建創造一個可持續發展的良好環境，形成一個長效的管理機制。首先，繼續推進“退耕還林”工程的不斷深化，在實施范圍方面也可以不斷擴大，將“退耕還林”政策中涉及到的政策補貼和項目補貼適當納入到生態補償機制的構建成本中，豐富生態補償機制的資金渠道。其次，將現行的政策轉化為管理制度，尤其是農村地區的生態補償需要通過嚴格的制度形式進行規范，才能確保其得到有效實施。最后，政府要加大生態補償機制構建的力度，在項目支持和產業扶持政策方面做出適當調整，將生態補償機制的構建過程分步驟、有計劃地實施，促進地區生產力布局的完善；同時，加強石油、煤化工等重工業生產鏈的完整性，發揮資源富集區的經濟優勢，實現經濟發展與環境保護的協調。

（三）建立有利于生態補償的財政政策

在現有的政府財政支付項目中增加生態補償項目，并且適當加大生態補償的比例，而政策的實施則需要政府的預算調整，并且在相關的專項補貼方面給予足夠的支持，這是保證生態補償機制健康發展的前提。財政部制定的《政府預算收支科目》中，關于生態環境保護的相關內容共有30項，并且著重加強了關于退耕還林、沙漠化防治的相關項目的支出，但是卻沒有形成相應的專項支付項目資金。對此，可以考慮對政策進行調整，增加專門針對生態補償機制的資金轉移項目，促進生態補償機制在陜北資源富集區的作用，從而加大生態補償機制構建的支持力度。同時，國家在保護陜北地區資源與環境方面的政策傾斜也有利于促進地區保護專項財政撥款的力度，將環境保護的財政支出比例適當增加，促進資金分配的科學性和均衡性。

（四）資金橫向轉移補償制度的構建

資金橫向轉移補償的模式可以橫向擴大陜北地區補償資金的支付能力，通過轉移支付的形式將資金由富裕地區轉移到貧困地區，促進地區經濟的均衡發展，減少地區的經濟差異。國際生態補償機制標準的制定通常采用的是“機會成本法”，根據環境保護措施的實施可能產生收益損失作為補償標準，再結合當地的經濟發展水平和相關的政策差異制定生態補償的標準。在我國，補償標準的制定也因地區經濟發展水平和資源分布等因素而存在一定的差異，需要以此為依據制定一個標準浮動范圍。建議政府在近期內根據機會成本來制定生態補償標準，同時加強對生態系統服務功能的價值化研究扶持力度，逐步向生態服務訂立補償標準的方向過渡。同時，調整補償標準應考慮通貨膨脹、原始投資成本和林地產權以及土地價值因素。

結語

綜上所述，陜北地區的氣候、環境等地理條件都有其獨特的特點，在促進陜北經濟快速發展的同時，要考慮到經濟發展與環境保護之間的密切關系，并通過生態補償機制的構建，加大對生態環境和資源的保護力度，利用必要的經濟手段對當地的環境效益進行補償，增強經濟發展與環境保護之間的協調性，在實現地區經濟的穩定、健康發展的同時，獲得最大的環境效益。

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[責任編輯 張宇霞]

F127

A

1673-291X（2017）26-0105-02

2017-06-16

陜西省科技廳項目“陜北資源富集區生態補償機制研究”（2017KRM159）

司雪俠（1977-），女，陜西長安人，碩士，副教授，從事法學教學與理論研究。