浙江沿海灣區開發中應重視的幾個問題*

黃勇等

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浙江沿海灣區開發中應重視的幾個問題*

黃勇等

海灣是開放發展的前沿陣地。《浙江省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，今后一個時期要把大力發展灣區經濟作為我省推動區域協調發展的重大戰略，重點要以港口發展帶動灣區開發，推進杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣、甌江口等重點灣區保護和開發，實施藍色海灣整治行動，打造陸海統籌發展的戰略支點、港產城融合的戰略基地和海洋經濟發展新增長極。本報告結合調研的實際情況，重點剖析了浙江杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣和甌江口等六大重點灣區發展面臨的突出問題，提出了針對性的科學發展和規劃的對策建議。

灣區經濟 開發與保護 發展規劃

灣區是指一個海灣或相連的若干海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區域。綜觀世界，各國灣區都是濱海城市和臨海產業布局的重要空間。據不完全統計，目前世界上知名海灣有幾千個，知名海灣城市有幾百個。從經濟版圖上看，自20世紀60年代以來許多灣區的開發建設取得了巨大成功，目前全球60%的經濟總量集中在入海口。國外許多城市憑借有利的海灣資源條件，打造了很多國際名城。推動灣區發展已然成為世界各國發展開放型經濟、確立戰略優勢的重要經驗。

沿海灣區是浙江發展最大的資源優勢和空間潛力所在。“十二五”期間，浙江海洋經濟生產總值(GDP)占全省GDP比重從2010年的9.4%上升至2015年的14.4%。海洋經濟的地位和作用快速提升，沿海灣區開發越來越受到各方面的關注和重視。面向“十三五”，省委省政府提出要大力推進海港、海灣、海島“三海”聯動，打造陸海統籌發展的戰略支點、港產城融合的戰略基地和海洋經濟發展的新增長極。毫無疑問，這是一項關乎浙江未來的重大戰略決策，我們認為，要實施好這個重大戰略，使灣區真正成為轉型發展的主引擎，務必把握好以下幾個問題。

一、審慎處理好灣區開發與保護的辯證關系

灣區是浙江未來發展的重要戰略空間。杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣和甌江口等六大重點灣區涉及杭甬溫三大都市區，擁有杭州灣新區、大江東產業集聚區、甌江口產業集聚區、臺州灣產業集聚區等引領經濟增長的重大產業平臺。杭州、寧波、嘉興、紹興、溫州、臺州等沿海六市經濟總量占全省近80%，對全省經濟社會發展有著舉足輕重的作用。與此同時，灣區還集中了浙江最為豐富的土地儲備資源。目前，全省沿灣尚未利用的圍涂土地1540平方公里，正在圍涂或規劃圍涂土地1361平方公里，10米以上深水岸線總長481.8公里。但是，由于灣區處于陸海、河海交接地帶，也是生態系統最脆弱的敏感區域，一旦遭到損壞，修復難度較大，恢復周期較長，甚至不可逆轉。改革開放以來，浙江大量工業落地沿灣地區，產業和城市發展迅速，資源環境壓力日益增長，灣區在環境保護上欠賬日積月累，一些灣區對生態環境的破壞比較嚴重。針對這種狀況，我們認為應當糾正當前灣區建設發展中“重開發、輕保護”的認識誤區，牢固樹立以下幾點發展理念和原則。

第一，堅持保護優先。國內外灣區發展實踐表明，灣區生態環境一旦損壞，作為戰略空間的灣區將失去魅力和開發價值，走向衰落。當前無論從環境現狀和海灣環境容量看，浙江灣區開發已經到了不得不強調環境保護的階段。如果盲目追求速度，發展終不可持續，并可能最終付出更大代價。因此，浙江在灣區發展上必須處理好當前和長遠利益的關系，把環境保護優先擺進開發進程中去，久久為功、品質發展、持續發展。當務之急，各地要加快樹立保護優先的意識，實施藍色海灣整治行動，陸海統籌、部門和區域聯動推進污染防治和環境保護，杜絕盲目圍墾，加強生態修復，在保護中開發、在開發中保護。

第二，堅持有序開發。在環境保護優先的前提下，一切開發活動務必做到有序。這是實現灣區高水平、可持續發展的關鍵。一是時空安排有序。加強省級層面灣區發展統籌規劃，根據各灣區自然條件、資源稟賦、環境承載力以及發展階段，宜保則保、宜建則建，合理安排開發時序和空間功能。二是產業布局有序。要科學確定灣區重點平臺的開發強度和開發重點，站在全省大局角度，合力合拍、有度有序地安排重點產業項目，可持續地推進灣區開發建設，改變各灣區產業雷同、缺乏合作、低水平重復建設等突出問題。三是資源開發有序。嚴格規范灘涂圍墾、港口開發等建設項目，強化項目論證、監管和評估，更加重視生態影響、社會效益評價，防止不計代價盲目開發帶來的資源浪費。

第三，堅持綠色發展。從國際經驗看，美國舊金山灣區、紐約灣區和日本東京灣等比較著名的灣區，均因形成了生態優良、文化開放、產業發達、人才聚集等特質，而成為所在國經濟發展重要增長極和技術變革創新區，其中良好的生態環境又成為所有特質形成的基本前提。因此，浙江灣區發展模式可以多種多樣，但必須遵循的一條基本路徑是堅持綠色發展。綠色發展的核心動力是創新發展。沒有創新動力，就難有集約高效的開發能力，發展無從談起，繼續走以往粗放式發展路子，綠色也沒了保障。綠色發展的關鍵抓手是陸海統籌。海上的生態問題，根子在岸上。統籌協調好陸海資源開發、產業布局和生態環境保護，合理安排功能空間，兼顧陸上發展需求和海上保護要求是抓好環境保護的關鍵，也是有效開發的切入點。綠色發展的目標是“三生融合”。灣區發展的根本目的是不斷提高人民生活水平。因此無論何時，都必須推動灣區加快發展低碳、綠色、循環的經濟體系，形成有利于節約能源資源、保護生態環境、滿足就業需求的產業結構、增長方式和消費模式，實現生產、生態和生活的有機統一。

二、合理確定灣區開發強度、功能定位和岸線利用

浙江六大重點灣區在全省發展中的戰略定位各異，資源稟賦差異較大，發展階段也不盡相同。開發建設中有必要強化頂層設計，按照“全省一盤棋、陸海一體化、灣區一張圖”的要求，合理確定不同類型灣區的開發強度、功能定位和岸線利用。

第一，按照灣區類型科學確定開發強度。從水體交換速率看，灣區一般可劃分為開敞型灣區和半封閉型灣區兩大類。兩類灣區的自然特性差異較大。相對而言，開敞型灣區水體交換較快，環境承載力較強，適宜進行相對高強度的開發；而半封閉型灣區海洋水動力環境條件較差，水體交換速度較慢，環境承載力較弱，必須在保護環境的前提下謹慎開發。浙江六大重點灣區中，杭州灣、臺州灣和甌江口屬于前一類；象山港、三門灣和樂清灣則屬于后一類。需要特別指出的是，即使開敞型灣區的開發，也應是高端化、集約化、綠色化的開發，而不是低小散、高污染的無序開發。目前杭州灣就存在大批低小散、高污染企業整體從內陸搬遷至濱海工業園區的突出問題，已超出灣區生態環境承受能力，值得引起高度重視。

第二，根據資源環境條件及周邊城市產業基礎確立灣區發展定位。灣區發展功能定位與自身的資源環境條件和周邊城市產業基礎緊密相關。對于港口資源條件突出的灣區，功能定位上就可以港口為中心，大力發展港口物流和港航服務業，至于臨港工業的發展方向，則與周邊城市產業基地，以及產業的發展機遇有關。如環杭州灣地區，已毗鄰布局數十個高新工業園區，完全有條件形成環杭州灣高新技術產業帶。從全省角度看，對于港口資源條件一般的灣區，則不必硬擠港口布局這趟車，另辟蹊徑，更有可能取得好的發展結果。比如土地資源豐富、環境承載力又相對較高的灣區，可以成為工業布局的重要基地。對于生態保護要求高的灣區，往往生態環境也成為其優勢資源，可以圍繞生態旅游、休閑度假來布局產業和城市功能。

第三，要綜合利用、集約開發灣區岸線資源。浙江岸線資源豐富，沿海岸線長達6715公里(省港航局數據)，其中規劃港口岸線總長約1085.3公里，占全省沿海岸線總長的16.2%，仍有80%以上的岸線不局限于港口開發，具備豐富的其他功能屬性。近些年來，浙江岸線多用于港口碼頭建設和土地開發，岸線其他功能明顯弱化。如環杭州灣地區就因建設占用、圍墾、水質污染等原因，自然岸線以及灘涂、湖區水域等自然濕地面積大幅減少，1987—2009年濕地面積減少了25.8%。灣區地理位置特殊，岸線資源功能多樣，未來灣區開發應更加注重綜合利用，根據灣區岸線特色，科學劃分港口岸線、工業城鎮岸線、生活旅游岸線和保護預留岸線，鼓勵開發岸線的城市休閑、濱海旅游、濕地、生態保護等多樣化功能。對于開發功能尚未明確的岸線，要保持“留白”，保護周邊海洋生態系統，不得侵占、突破劃定的濕地、紅樹林等保護和預留區范圍。在岸線開發中，還要注重集約高效，與周圍城鎮體系、環境保護等發展要求相適應，集約化、高效化連片開發，鼓勵充分挖掘岸線多維立體化使用潛力，避免出現灣區開發中碼頭岸線占比過高的問題。

三、加快補齊灣區交通等基礎設施短板

國際經驗表明，灣區發展與綜合交通網絡關系緊密，如著名的舊金山灣、曼哈頓河灣區和國內環珠江口灣區的發展，都離不開納入國家重要干線的發達交通網絡。美國舊金山灣綜合考慮了灣區發展的產業、環境、居住、交通等一系列問題，建立了軌道交通網，增強了中心區域的集聚效應；曼哈頓河灣區用道路的有序延長和連接來創造新的嘗試公共空間，使得新舊區融為一體。國內的環珠江口灣區高度重視軌道交通網的規劃建設，將在建的高鐵網、輕軌網和地鐵網三網聯成軌道交通網，同時以灣區為樞紐建設對外交通，實現香港澳門與灣區其他城市之間跨界無縫銜接。

當前，浙江灣區發展中交通短板突出，對外交通不成網，內部交通不便捷，在國家已公布的公路、鐵路等中長期規劃中，還沒有與浙江灣區相關的大通道布局，一些灣區配套基礎設施薄弱，嚴重制約灣區開發建設。下階段浙江灣區急需加快改善基礎設施條件，補齊短板。

第一，將灣區交通納入大交通網絡，高水平建設灣區對外交通體系。需從兩方面進行把握：一是加強統籌，將灣區交通基礎設施網絡納入到全省、全國交通網絡體系中，提高灣區與內陸地區的互聯互通能力。以寧波舟山港為重心，重點增強灣區水路、鐵路、公路對外交通聯系，加強甬滬的雙向聯系，與國家交通干線實現高效對接，形成東西縱橫、南北貫通的沿海大通道格局。二是加強沿海灣區間的交通聯系，以甬舟鐵路、高速公路沿海復線、杭州空鐵聯運等重點項目為支撐，加快溝通連接各大灣區間沿海運輸大通道。

第二，強化灣區重點開發區塊與所在都市區核心城市之間的交通聯系，高效率打造灣區內部綜合交通網絡。灣區發展的動力之一來自與腹地城市之間的互動。完善灣區交通通道建設，加快灣區內部交通成網，并不是要求灣區內部任一點交通都能成網，而是要強化灣區重點區塊與所在都市區核心城市之間的交通聯系。對于開發面積較大且產業、人口已有一定集聚度的區塊，如杭州大江東產業集聚區、寧波杭州灣新區等，應當盡早謀劃與主城區之間的軌道交通建設，同時也要謀劃綜合交通樞紐布局，利用干線公路、高速鐵路和軌道交通，形成綜合運輸網絡。對于一些與腹地聯系尚不緊密的灣區，如樂清灣、三門灣等，要加快通過高速公路、市域鐵路、城市快速道等大通道規劃建設，提高內部交通能力。

第三，統籌建設水電氣和通訊等配套基礎設施。灣區多有新城建設，在關鍵基礎設施建設上必須超前謀劃，在成本最低的時候統籌布局。要結合未來產業和人口容量，在飲水安全、能源保障等方面做好研究測算，尤其是水源缺乏地區要協調安排灣區水庫建設開發，推進水庫聯合調度，加大推廣、加快建設海水淡化設施；要把灣區作為新能源開發利用的重要節點，統籌能源協調發展，推進天然氣、電力等能源基礎設施建設，構筑環灣一體化的區域供電結構，積極開展抽水蓄能、潮汐能、風能、生物質能等清潔新能源開發利用。要強化灣區通信基礎設施保障，推進重要通信基礎設備共享。要集約節約用好難得的空間資源，在新城建設時大力推動地下綜合管廊的推廣和應用。

第四，要高度重視灣區海洋減災防災設施建設。灣區是海洋災害多發地區，海洋防災減災工程關系到灣區生命財產安全，當前浙江一些灣區在開發中的防災設施建設上尚顯薄弱，亟需重視。要積極推進海洋防災減災設施建設與監管，優化灣區海洋防災減災的網絡布局、功能互補、信息互通，提升灣區防災減災能力。加快灣區海洋災害觀測設施工程完善，健全海灣、漁港實時監控視頻系統，提高安全管理水平，重點提高杭州灣等灣區核心區域的排澇防災能力；加強各大灣區標準海塘、標準漁港、沿海防護林等沿海設施工程修復，擴大防御工程覆蓋范圍，形成多道灣區聯合防御體系。

四、統籌推進灣區產城融合發展

產城融合是世界成功灣區城市現代化發展的重要經驗。目前來看，浙江大多數灣區發展仍處于初級階段，港口、產業、城鎮建設相互脫節，規劃理念落后，城市特色不彰，有的灣區新城由于產城割裂而導致人氣明顯不足，發展舉步維艱。因此，統籌推進灣區產城融合發展，應成當務之急。

第一，高標準制定產城融合發展規劃。產城融合發展需要規劃引領，各灣區要結合自身特點，根據發展基礎和功能定位，對標新加坡裕廊工業園、美國舊金山灣區、新西蘭霍克灣區等各種不同類型的著名灣區城市，汲取“海綿城市”“綠色城市”“智慧城市”等現代城市建設理念，在重新審視和修訂城市總體規劃、產業發展規劃、港口總體規劃基礎上，高標準制定產城融合發展規劃，全面統籌港口、城市和產業區的協調發展，系統推進通訊、水利、地下綜合管廊等基礎設施建設，完善科教文衛體等公共服務設施布局，推進浙江重點灣區走出一條又好又快的綠色發展之路。

第二，因地制宜彰顯臨灣濱海城市特色。由于浙江各灣區的區位條件、資源稟賦、腹地空間、資源環境承載力以及發展基礎各存差異，各灣區產城融合發展也應因地制宜。重點以灣區現有城市和產業為依托，按照功能定位和發展方向，形成多種形式、各具特色的產城融合發展模式。杭州灣應重點突出港口、產業與城市的聯動發展，打造國際化港灣城市帶；臺州灣、甌江口應重點深化臨港工業與城市的互動發展，建設現代化臨港工業城市；象山港、三門灣、樂清灣應重點凸顯海洋旅游與城市融合發展，構建綠色化海洋旅游城市。

第三，促進產業與城市功能互相銜接、互相支持。灣區產業類型不同，其相應城市配套功能也不同，應著力推動以產興城、以城促產，構建互相匹配、互相支撐的灣區產業結構與城市功能共融發展模式。港口型灣區城市應著力發揮港口引領作用，提升現代化港口能級，并積極完善航運金融、航運信息、航運管理等服務功能；臨港工業型灣區城市應以全產業鏈思維，建大平臺、引大項目，提升臨港產業層次和規模為重點，集約利用資源，并注重研發、設計、檢測、金融、商務、會展等城市功能配套；海洋旅游型灣區城市應以建設“宜居宜業宜游”城市為目標，優先發展高增值、無污染的海洋產業及休閑旅游產業，加快污染和低層次產業淘汰，配套完善相關制度和服務功能。

五、高度重視灣區環境綜合整治與保護

當前，浙江重點灣區生態環境狀況嚴峻：一是灣區流域水質污染嚴重。杭州灣、象山港、三門灣三個海灣全部為劣四類水質，臺州灣、樂清灣、甌江口三個海灣大部分海域為劣四類水質，水體富營養化狀況嚴重，近岸海域海水無機氮和活性磷酸鹽等超標嚴重。沿海開發強度持續增加，陸源入海污染物總量呈逐年上升趨勢，部分水產養殖方式不盡合理，近岸水質惡化、赤潮頻發。二是海灣生態系統遭到破壞。大量灘涂圍墾、海洋工程、港口海運等活動給海洋生態環境帶來巨大壓力，海洋捕撈強度居高不下，自然景觀受損、岸線占用等趨勢仍未得到根本遏制，重要生態服務功能下降趨勢明顯，部分區域生物多樣性降低，海洋生態環境治理任務艱巨，急需加強灣區環境綜合整治與保護，切實提高海洋生態文明建設水平。

第一，加快制定實施重點灣區保護條例。按照依法治海、從嚴從緊的要求，進一步完善海洋環境保護法律法規體系，提升海洋管理保障能力。加快研究出臺浙江重點灣區保護條例，明確灣區保護控制線、生態保護聯防聯控機制、環境保護規劃體系、生態保護與污染防治重點以及監督檢查、法律責任等。要將灣區海域、沿岸陸域、入灣河流及其兩側控制區域納入保護范圍，實行統籌管控。實施重點灣區區域污染物入海總量控制，對重要灣區開展陸源入海污染物調查，摸清陸源污染物入海總量和來源，確定海域水質管理目標、減排指標和減排方案。實施自然岸線保有率目標控制制度，科學規劃海岸帶開發，理順岸線開發利用、保護、管理機制，嚴格限制改變海岸自然屬性的開發利用活動。在全省建立海洋生態紅線制度，將重要、敏感、脆弱海洋生態系統納入海洋生態紅線區管控范圍并實施強制保護和嚴格管控。

第二，陸海統籌推進污染防治。陸源入海污染物排放是灣區近海污染的主源，目前海灣70%以上污染來自于近岸陸源污染。2015年浙江6條主要入海河流攜帶入海的主要污染物總量約256萬噸。入海排污口超標排放現象依然較重，全省實施監測的入海排污口45個，有82.2%的排污口存在超標排放，達標排放次數僅占全年監測總次數的40.5%。下一步，必須加強沿灣陸域、入灣河流及流域水污染防治，全面推進印染、化工、電鍍、造紙等重污染行業整治，嚴格控制、關停高污染企業，全面清理非法或設置不合理的排污口以及經整治仍不能實現達標排放的排污口，加快污水處理設施和管網建設、污水處理提標改造和脫氮除磷水平提升。深化船舶污染整治和海洋傾廢監管，完善港口、碼頭污染物接收、轉運及處置設施建設。開展重點海水養殖區域污染防治，積極推廣淺海貝藻類與魚貝藻間養的生態養殖模式，推廣使用綠色人工配合飼料。

第三，嚴格控制圍填海造地強度。浙江平均每年圍涂10萬畝，圍填海堤往往也是直來直去，灘涂濕地面積大幅度減少，對自然灘涂濕地的生態系統和功能屬性產生重大影響，使重要海洋經濟魚、蝦、蟹和貝藻類生物生息、繁衍場所消失。如漩門港工程改變了樂清灣水動力，水體交換周期由原來的10天變為25天，灣面有縮小趨勢。建議下一步要加快開展樂清灣、三門灣等半封閉型灣區水動力數值模型試驗，明確各港灣、灘涂和淺海的圍墾條件與要求，實行可圍區、禁圍區和限圍區分類管理。對于海洋生態環境較敏感、具有較高保護價值的港灣、灘涂、淺海，劃為禁止圍墾區。對限制類區域，嚴格限制圍墾規模和方式，以確保必要納潮量，保證海域生態環境平衡或不受大的破壞。同時，加強圍墾區生態保育建設，結合圍區地形，保留部分灘涂，創建人工濕地，確保圍墾區水面率達到12%以上。

第四，實施退養還灘、海堤開口、海域清淤等海洋生態修復行動。建立灣區生態系統環境容量評價體系，開展重要港灣生態環境調查與研究，細化環境承載容量和水質管理目標，實施生態系統修復計劃。組織開展重點灣區海域水產養殖清退整治工作，實施濱海濕地退養還灘，改善海域水環境。開展岸線沙灘修復、海域增殖放流等海洋生態修復工程。推進海域綜合整治、海堤開口及海域清淤工作，增強海域水動力和海水自凈能力。

六、建立完善灣區開發與保護的四項機制

灣區是浙江可持續發展的重要戰略空間。戰略空間十分寶貴，其開發利用需有頂層設計、統籌規劃，需堅持因地制宜、節約集約、立體綜合、循序漸進等基本原則，否則將嚴重影響城市、區域未來發展潛力、發展水平和高度。浙江六大灣區由于行政隸屬關系不同，政策、規劃不統一，且開發與保護通常涉及多個主管部門，協調難度很大，亟需對灣區開發與保護機制做出整體安排，合理安排戰略空間使用，減少因行政界限或利益格局所造成的內耗，形成合力共同推動灣區可持續發展。

第一，統籌協調機制。目前，浙江各灣區發展基本還是停留在行政區主導下的發展階段，跨行政區域灣區之間，競爭大于合作，政出多門、多頭管理，常常導致設施難對接、資源難共享、發展難協調。建議建立“三個統一”的統籌協調機制，推動跨行政區域灣區發展。一是協調組織統一。建議分別建立省、市兩級政府跨行政區域協調機制，統籌解決灣區保護和開發過程中出現的問題。二是區域規劃統一。對于跨行政區劃的灣區，省綜合管理部門要會同相關部門和各灣區所在地政府，深化灣區調查研究和分類評價，加快推進灣區統籌發展規劃的編制工作，明確各灣區功能定位和保護與開發舉措。三是政策體系統一。要破除地方政策保護的弊病，從產業升級、布局優化、產城融合、基礎設施建設、資源配置和環境保護等方面，制定統一的灣區保護與開發政策與制度體系。

第二，協同開發機制。目前，浙江各灣區功能重疊和產業結構同質化現象突出，產能過剩和低質化并存，港口建設一擁而上，灣區資源整體利用效率低下，一些跨行政區域灣區開發利益存在沖突。建議加快建立基于利益分享的跨行政區灣區協同開發機制。針對樂清灣港區、大麥嶼港區、狀元岙港區和大小門島港區共用航道建設管理分工不明確、重復建設以及三門灣田灣山島等爭議性問題，以及涉及產業布局調整、資源配置、資本流動引起的利益得失、基礎設施的共建共享等問題，由省海港委牽頭，按照擱置爭議、共同開發的原則，協商研究符合全局利益、風險共擔、權責對等、互利共贏的開發建設方案。

第三，生態補償機制。生態補償是體現資源價值的市場化方式。省級及地方財政部門要加快建立灣區生態補償機制，明確補償范圍和標準，加大對限制、禁止開發類灣區的轉移支付力度，并積極探索灣區跨行政區域間生態補償方式，推進實施排污權交易、資源使用權等市場化的補償模式。探索建立流域對海域、受益地區對保護地區的海洋生態補償機制。建立海洋工程建設項目生態補償制度，積極探索通過海域農牧化使用置換陸上土地資源的制度創新。

第四，監督問責機制。目前，浙江尚缺乏重點針對灣區保護進行監督考核問責的有效手段。建議加快建立“三個掛鉤”的監督問責機制：一是要把灣區環境保護計劃完成情況與當地領導干部業績考核和各地經濟工作考核掛鉤，建立各灣區入海河流上游轄區的環境保護責任制度；二是要將重點灣區海洋環保責任目標落實情況考核和近岸海域整治指標與沿灣地區黨政領導班子綜合考評指標掛鉤；三是要將灣區生態保護專項跟蹤考核結果與地方黨委政府離任審計掛鉤，并建立海灣生態環境損害終身問責制度。

責任編輯：艾 冰

*本文為浙江省發展規劃研究院2016年度自主課題成果。課題主持人：黃勇；課題組成員：徐偉金、潘毅剛、秦詩立、劉堂福、戎良、毛翰宣。

黃勇，浙江省發展改革委副主任、浙江省發展規劃研究院院長、研究員。