妥善處理涉匯案件處罰決定的執(zhí)行問題

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

妥善處理涉匯案件處罰決定的執(zhí)行問題

文/孫忠喜 熊光輝 編輯/靖立坤

涉匯案件往往違規(guī)金額大、罰沒款數(shù)額高，容易導(dǎo)致當(dāng)事人以各種方式逃避、拖延或者要求減免罰沒款的繳納，處罰決定難以順利執(zhí)行到位。在“9·16”地下錢莊系列案中，目前已向法院申請強制執(zhí)行的就達18起。處罰執(zhí)行環(huán)節(jié)往往是風(fēng)險和矛盾的聚焦點，如果處理不當(dāng)，既可能引發(fā)法律風(fēng)險，導(dǎo)致處罰決定得不到執(zhí)行，也容易激化矛盾，引發(fā)沖突。現(xiàn)階段，由于處罰執(zhí)行的法律法規(guī)不夠完善，實踐中如何兼顧法律公平和人文關(guān)懷，面臨許多亟待解決的問題。

案情回放

趙某，因私自買賣外匯被外匯局罰款130余萬元。處罰告知階段，趙某以年老多病、無收入來源、生活困難等為由提出聽證申請，要求減免罰款。處罰決定書送達后，趙某又先后申請行政復(fù)議、提起行政訴訟。在行政復(fù)議和行政訴訟期間，趙某均未主動履行處罰決定，并多次到外匯局鬧訪，聲稱如不減免將到外匯局跳樓、報復(fù)執(zhí)法人員等，意圖通過施加壓力達到少繳、不繳罰款的目的。由于訴訟過程中申請法院強制執(zhí)行的期間即將屆滿，外匯局在應(yīng)訴的同時依法對趙某進行了催告，并向法院申請了強制執(zhí)行；同時，考慮到趙某確實年老多病，外匯局未對其實施加處罰款。

案例分析

當(dāng)事人自身經(jīng)濟狀況如何，并非外匯局作出處罰決定時應(yīng)當(dāng)考慮的法定情節(jié)，經(jīng)濟困難作為減免罰款的理由于法無據(jù)。本案有關(guān)執(zhí)行問題的焦點在于執(zhí)行階段當(dāng)事人罰款繳納義務(wù)的減免，以及復(fù)議、訴訟期間處罰決定執(zhí)行的操作問題。“9·16”系列案件執(zhí)行過程中，執(zhí)行難的表現(xiàn)復(fù)雜多樣。妥善處理執(zhí)行問題，關(guān)鍵在于厘清外匯局在處罰執(zhí)行中的權(quán)限，以及處罰執(zhí)行各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范。從“9·16”系列案件執(zhí)行實踐看，妥善處理執(zhí)行問題，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

一是減免罰款繳納的權(quán)限。涉匯案件的執(zhí)行主體主要有實施處罰的外匯局和強制執(zhí)行的管轄法院。由于行政法律法規(guī)均未規(guī)定行政機關(guān)享有減免當(dāng)事人繳納罰款的權(quán)限，外匯局減免當(dāng)事人罰款繳納義務(wù)缺乏明確的法律授權(quán)。而法院強制執(zhí)行主要參照《民事訴訟法》，除自然人死亡或者喪失勞動能力、法人破產(chǎn)等情形可以終止執(zhí)行外，不能免除被執(zhí)行人履行生效法律文書的義務(wù)；但如果被執(zhí)行人生活困難、無收入來源、且喪失勞動能力時，法院可以裁定終止執(zhí)行。因此，盡管法院可以根據(jù)當(dāng)事人實際情況依法裁定減免罰款繳納義務(wù)，但是當(dāng)事人無履行能力不是免除其執(zhí)行義務(wù)的法定條件，法院應(yīng)當(dāng)審慎行事，否則容易造成執(zhí)法不公。實際辦案中，當(dāng)事人往往存有少罰、不罰或者少繳、不繳的心理。由于外匯局本身并無有效手段核實當(dāng)事人的經(jīng)濟情況，對當(dāng)事人關(guān)于減免繳納罰款的請求，外匯局只能通過耐心做好政策解釋工作，并引導(dǎo)其通過合法的途徑反映情況、提出訴求，避免激化矛盾。

二是延期繳納的期限。延期繳納罰款可以在外匯局執(zhí)行階段做出，也可以在法院強制執(zhí)行階段做出。外匯局在執(zhí)行階段，雖然根據(jù)法律規(guī)定，在當(dāng)事人經(jīng)濟困難且不侵害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，可以做出延期繳納罰款的決定，但法律并未明確延期繳納的期限。這可能導(dǎo)致因當(dāng)事人未按照外匯局做出的延期決定繳納罰款而仍需要申請法院強制執(zhí)行時，由于上述延期罰款決定的時間超過了法院規(guī)定的強制執(zhí)行期限，法院將不予受理的問題。這也就是說，雖然法律并未明確延期繳納的期限，但延期繳納的期間至少不能超過申請法院強制執(zhí)行的期限。在法院強制執(zhí)行階段，允許行政機關(guān)與行政相對人雙方自行協(xié)商延期執(zhí)行的期限。實踐中，外匯局執(zhí)行階段，需嚴格審查當(dāng)事人的申請理由，并在強制執(zhí)行法定申請期限內(nèi)確定延期的時間；對個別確實需要進一步延長繳納期限的，需先啟動強制執(zhí)行程序，引導(dǎo)當(dāng)事人按照非訴行政執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定辦理。這樣才能既避免因暫緩或者分期繳納超期喪失強制執(zhí)行申請權(quán)，也能兼顧當(dāng)事人的實際困難。

三是催告程序的操作。根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，外匯局申請法院強制執(zhí)行前應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。但是該法關(guān)于催告的規(guī)定較為原則，具體到催告書送達、催告異議處理、加處罰款與催告能否合并進行等，在實踐中均存在一定困擾。如：對催告書需要公告送達的案件，容易導(dǎo)致強制執(zhí)行申請時間逾期；對被執(zhí)行人為境外自然人的案件，當(dāng)事人如不簽收催告書送達，往往無法啟動強制執(zhí)行程序；對催告過程中當(dāng)事人陳述申辯意見如何處理的規(guī)定不明確，可能導(dǎo)致被執(zhí)行人以催告異議處理的程序存在瑕疵，提起行政復(fù)議和行政訴訟；進行催告時，已經(jīng)可以加處罰款，如果催告程序與加處罰款程序分別實施，不但工作量大而且效率也很低，不利于案件的了結(jié)。在“9·16”系列案件執(zhí)行中，外匯局詳細登記了每起案件各環(huán)節(jié)的期間，對無法直接送達的，一律按照便于當(dāng)事人知曉的方式在戶籍地和行為地同步公告送達；當(dāng)事人對催告提出陳述申辯意見的，按照調(diào)查人員提出處理意見、法律事務(wù)部門審核、分管領(lǐng)導(dǎo)審定的程序處理，留存證據(jù)，確保復(fù)議、訴訟時不被動；對確需加處罰款的案件，催告和加處罰款合并進行，以提高案件處理效率。

四是加處罰款的適用。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，當(dāng)事人不主動繳納罰款的，外匯局可以實施加處罰款或者滯納金。加處罰款是對當(dāng)事人不主動履行罰款繳納義務(wù)的懲罰，具有懲戒和教育的雙重目的。系列案件數(shù)量多、執(zhí)行情況復(fù)雜，加處罰款的糾結(jié)之處主要體現(xiàn)在對非惡意欠繳罰款當(dāng)事人的如何處理上。如：有的當(dāng)事人因為在異地確實未能及時看到相關(guān)文書的送達公告；有的當(dāng)事人經(jīng)催繳后，主動聯(lián)系外匯局愿意繳納罰款；還有的當(dāng)事人確因經(jīng)濟困難，需要延期或者分期繳納罰款等。對上述當(dāng)事人一律加處罰款，不夠人性化，也容易激化矛盾，需要在實踐中區(qū)別對待、分類處置。對外匯局催繳后能主動聯(lián)系繳納罰款，以及確實存在繳納困難又及時提出延期繳納申請的當(dāng)事人，不予加處罰款；對當(dāng)事人非主觀故意逾期的，在逾期三、五天內(nèi)就應(yīng)確定加處罰款，因為加處罰款按天計算，提前實施處罰可避免加處罰款額過高加重當(dāng)事人的負擔(dān)，激化矛盾；而對惡意逃避繳納罰款的，全額加處罰款并在履行必要的催告程序后，申請法院強制執(zhí)行。

五是強制執(zhí)行的申請。主要涉及行政復(fù)議和行政訴訟期間申請強制執(zhí)行的規(guī)定不明確，以及被法院裁定終止執(zhí)行案件的重新啟動執(zhí)行程序不明確。現(xiàn)行法律規(guī)定明確了復(fù)議、訴訟期間處罰決定不停止執(zhí)行，但是對已提起復(fù)議或者訴訟的案件能否申請強制執(zhí)行則未做出明確規(guī)定。《行政訴訟法》對行政機關(guān)勝訴的行政訴訟案件判決為“判決駁回原告的訴訟請求”，但該判決不具有執(zhí)行內(nèi)容。因此，案件進入復(fù)議和訴訟程序，不及時申請強制執(zhí)行可能導(dǎo)致因申請期屆滿，法院不予受理的情況。同時，部分案件由于當(dāng)事人沒有財產(chǎn)，法院在申請強制執(zhí)行后六個月未能執(zhí)行時，會裁定終止執(zhí)行。“9·16”系列案件執(zhí)行中，對進入行政復(fù)議或者行政訴訟程序的案件，外匯局按照一般程序啟動強制執(zhí)行工作，防止因逾期而喪失向法院提出強制執(zhí)行的申請權(quán)；對被法院裁定終止執(zhí)行的案件，則做好與法院的溝通，重新啟動強制執(zhí)行程序。

案例啟示

行政處罰決定能否得到依法執(zhí)行，直接影響法律的權(quán)威和外匯管理的嚴肅性，也關(guān)系到執(zhí)法是否公平的問題。現(xiàn)階段，相關(guān)規(guī)定不完善，法定權(quán)限不明確，各方主體理解不同，加上基層辦案水平不一等因素，容易激化執(zhí)行環(huán)節(jié)的矛盾，引發(fā)法律風(fēng)險和聲譽風(fēng)險，對此，需要抓緊完善行政處罰執(zhí)行制度，在具體執(zhí)行工作中兼顧個案公平和人文關(guān)懷，防止執(zhí)行中的權(quán)力尋租，切實維護法律權(quán)威和外匯局的公信力。

一是要完善行政處罰執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)范。針對行政處罰執(zhí)行制度存在的條款散亂、內(nèi)容不完善和不銜接等問題，應(yīng)完善行政處罰執(zhí)行制度，合理界定行政機關(guān)和司法機關(guān)在執(zhí)行階段的各自職權(quán)，明確執(zhí)行各環(huán)節(jié)的具體操作規(guī)范。從執(zhí)行實踐看，授予行政機關(guān)在罰款繳納期限、繳納方式以及加處罰款的減免方面一定的自由裁量權(quán)，允許行政機關(guān)就上述內(nèi)容與當(dāng)事人依法達成和解，有利于提高執(zhí)行效率、緩解執(zhí)行矛盾。對罰款本金的減免，則由法院在非訴行政執(zhí)行階段審查確定更為妥當(dāng)。

二是兼顧執(zhí)行中的個案公平和人文關(guān)懷。在具體案件執(zhí)行中，除規(guī)范加處罰款、催告、申請強制執(zhí)行等環(huán)節(jié)的操作外，外匯局應(yīng)當(dāng)重視被執(zhí)行人基本生存權(quán)的保護，對執(zhí)行處罰決定可能導(dǎo)致當(dāng)事人生活困難的，利用執(zhí)行和解制度，行使執(zhí)行裁量權(quán)，依法采取減免加處罰款、批準(zhǔn)分期或者暫緩繳納等措施，并做好當(dāng)事人的解釋說明工作，增強人文關(guān)懷，避免激化矛盾、引發(fā)沖突。

三是建立行政處罰執(zhí)行監(jiān)督制約機制。為避免執(zhí)行和解制度和執(zhí)行自由裁量權(quán)的濫用，需要建立相應(yīng)的制約機制，對執(zhí)行和解和自由裁量進行約束，防止權(quán)力尋租。實踐中，可以建立執(zhí)行和解集體審議制度、合法性審查制度以及責(zé)任追究制度，同時建立處罰執(zhí)行和解向上級備案或者報批制度，并納入司法審查，強化內(nèi)外部監(jiān)督。

作者孫忠喜系外匯局金華市中心支局副局長作者熊光輝單位：外匯局金華市中心支局