財(cái)政對(duì)農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼問題研究

文/蔡毓婧，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院

財(cái)政對(duì)農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼問題研究

文/蔡毓婧，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院

1 財(cái)政對(duì)農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼政策綜述

1.1 財(cái)政對(duì)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的發(fā)展歷程

農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策是財(cái)政對(duì)農(nóng)機(jī)具購置者的無償轉(zhuǎn)移支付和國民收入的二次分配和公共財(cái)政強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的主要政策，其目標(biāo)是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的生產(chǎn)成本，從而提高農(nóng)戶收入和農(nóng)產(chǎn)品在國際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

2004 年，中央“一號(hào)文件”就發(fā)展糧食生產(chǎn)提出實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民購置農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼政策。2005年中央為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力對(duì)農(nóng)民購機(jī)補(bǔ)貼資金增長了一倍多，達(dá)8億元左右，農(nóng)機(jī)購置將近20萬臺(tái)。2009年財(cái)政重點(diǎn)扶持安全穩(wěn)妥、節(jié)能環(huán)保的農(nóng)機(jī)具，對(duì)農(nóng)機(jī)具的性能提出新要求。2016年財(cái)政逐漸轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼方式，把補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到以農(nóng)機(jī)高新科技為補(bǔ)貼對(duì)象的資金直接補(bǔ)貼，減少低效率的價(jià)格補(bǔ)貼的方式。

1.2 WTO對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的兩層含義

中國加入WTO后面臨著新的國際環(huán)境，受WTO農(nóng)業(yè)制度框架協(xié)議的約束，財(cái)政支農(nóng)的政策也必須調(diào)整以符合國際規(guī)則。按照WT O《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要有以下兩種補(bǔ)貼內(nèi)涵。

1.2.1 “綠箱政策”所允許的補(bǔ)貼

它是指政府在執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策時(shí)的費(fèi)用由納稅人承擔(dān)而從非消費(fèi)者轉(zhuǎn)移過來，通過采取對(duì)生產(chǎn)影響很小的支持措施，減少政府對(duì)貿(mào)易的扭曲作用的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式。

1.2.2 “黃箱政策”所允許的補(bǔ)貼

農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策屬于“黃箱政策”的一種補(bǔ)貼方式，政府有削減該政策的承諾。按照國際規(guī)定，在充分利用該政策的基礎(chǔ)上，農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼在降低生產(chǎn)成本、增加農(nóng)產(chǎn)品供給、穩(wěn)定農(nóng)戶收入、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力方面起到了不可忽視的作用。但隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)不能適應(yīng)需求的問題的出現(xiàn)，應(yīng)該逐步變換農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的方式，采取多種迎合“綠箱政策”的途徑，扶持農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.3 財(cái)政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼額的相對(duì)規(guī)模

圖1 財(cái)政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼額的相對(duì)規(guī)模圖

財(cái)政對(duì)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的相對(duì)規(guī)模大小，可以通過以上兩個(gè)比重體現(xiàn)。見圖1所示，財(cái)政部門對(duì)于農(nóng)機(jī)的補(bǔ)貼，整體而言是增長的，其中2008年-2009年和2015年-2016年這兩段時(shí)間內(nèi)財(cái)政補(bǔ)貼的相對(duì)額增加最快，2009年和2016年，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼占四項(xiàng)直補(bǔ)的比率上升最快，相較于上一年度的比重翻了幾番。

2 財(cái)政對(duì)農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼過程中存在的主要問題

財(cái)政對(duì)于農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼屬于對(duì)生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼的一種，符合WTO“黃箱政策”規(guī)定。雖然在利用該政策的過程中，給農(nóng)民和社會(huì)帶來了諸多好處，降低了農(nóng)民的直接生產(chǎn)成本，但是從長遠(yuǎn)來看價(jià)格補(bǔ)貼的支農(nóng)方式是低效的。受政策鼓勵(lì)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增加，但是農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性基本很小，一般低于供給彈性，農(nóng)民從增長中獲得的凈收入不足以彌補(bǔ)由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降低所造成的凈收入損失。中國利用“黃箱政策”時(shí)扭曲了市場(chǎng)機(jī)制，引發(fā)了一些問題。

2.1 農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策實(shí)施不規(guī)范，存在套購補(bǔ)貼的漏洞

補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼實(shí)施的過程中因?yàn)閷?duì)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼違規(guī)行為的懲治力度不夠，導(dǎo)致企業(yè)放松警惕，鉆制度的漏洞，尋求多重形式的套購補(bǔ)貼機(jī)會(huì)。部分農(nóng)機(jī)企業(yè)以產(chǎn)品推廣、技術(shù)培訓(xùn)為由，趁機(jī)提高農(nóng)機(jī)具的價(jià)格、收取額外費(fèi)用，導(dǎo)致農(nóng)戶生產(chǎn)成本增加。還有部分經(jīng)銷商在一些農(nóng)機(jī)部件上質(zhì)量不過關(guān)，給農(nóng)戶使用農(nóng)機(jī)帶來安全隱患。

2.2 購置農(nóng)機(jī)的售后服務(wù)不到位

購買這些大中型拖拉機(jī)的大部分農(nóng)民受教育程度有限，缺乏農(nóng)機(jī)維修知識(shí)，安全操作意識(shí)不強(qiáng)，而農(nóng)機(jī)廠家和農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商未給予農(nóng)民相應(yīng)的技術(shù)支持，這對(duì)農(nóng)機(jī)作業(yè)效率有很大影響，同時(shí)也存在很大的安全隱患。

2.3 農(nóng)機(jī)的科技研發(fā)和推廣程度有待提高

受國家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)政策影響，我國農(nóng)業(yè)步入現(xiàn)代化、機(jī)械化生產(chǎn)的步伐慢于大部分發(fā)達(dá)國家，國內(nèi)多數(shù)地區(qū)農(nóng)技仍屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)水平。農(nóng)民素質(zhì)有待進(jìn)一步提高，中國農(nóng)民普遍受教育程度不高，對(duì)涉農(nóng)政策優(yōu)惠的敏感度不強(qiáng)，在農(nóng)機(jī)維修和維護(hù)方面欠缺相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

2.4 農(nóng)業(yè)合作組織仍需進(jìn)一步發(fā)展

整體而言，中國農(nóng)業(yè)的主體仍是有著務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)的個(gè)體農(nóng)民和農(nóng)村合作社，農(nóng)村合作組織的形式較為單一，仍有很大的發(fā)展空間。建立農(nóng)業(yè)合作組織利于合理整合社會(huì)資金、有效利用財(cái)政補(bǔ)貼、切實(shí)推廣高新技術(shù)、共享公共基礎(chǔ)設(shè)施。把農(nóng)民個(gè)體團(tuán)結(jié)起來，綜合利用多種資源，節(jié)約了農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本。政府需加大對(duì)于農(nóng)業(yè)合作社的補(bǔ)貼，鼓勵(lì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、返鄉(xiāng)涉農(nóng)創(chuàng)業(yè)者的發(fā)展，以發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作組織的力量。

3 完善財(cái)政對(duì)我國農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼政策的幾點(diǎn)啟示

政府的補(bǔ)貼方式通常為對(duì)農(nóng)機(jī)生產(chǎn)商、經(jīng)營商和農(nóng)機(jī)使用者的價(jià)格補(bǔ)貼，這距離WTO制定的推行標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距，尚未充分利用“綠箱政策”。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的改革不是一蹴而就的，結(jié)合我國國情，政府應(yīng)當(dāng)在采取多種補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)機(jī)具，在充分利用和完善有限的“黃箱政策”的基礎(chǔ)之上，漸漸考慮向“綠箱政策”傾斜，向以農(nóng)機(jī)高新科技及其研究人才、環(huán)保農(nóng)業(yè)機(jī)具、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資、農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)基金、農(nóng)機(jī)技術(shù)培訓(xùn)和推廣服務(wù)、農(nóng)機(jī)合作社為補(bǔ)貼對(duì)象的補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)變。

3.1 豐富財(cái)政對(duì)農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼方式

3.1.1 補(bǔ)貼權(quán)力從中央下放到地方，發(fā)揮農(nóng)機(jī)部門的指導(dǎo)、監(jiān)督作用

在補(bǔ)貼方式上，財(cái)政部門要借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)直接補(bǔ)貼力度，把補(bǔ)貼資金從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，給農(nóng)民切切實(shí)實(shí)的優(yōu)惠，實(shí)行自主購機(jī)和直補(bǔ)到卡（戶）等多種補(bǔ)貼方式。

3.2.2 鼓勵(lì)地方政府融合社會(huì)資本，設(shè)立各類農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金

地方政府要依法給予農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展機(jī)會(huì)，通過設(shè)立農(nóng)業(yè)投資發(fā)展基金，積極探索以市場(chǎng)化方式籌集資金，用有限的財(cái)政資金吸引更多的金融和社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，投資于農(nóng)用機(jī)械。

3.2 加大財(cái)政對(duì)農(nóng)機(jī)售后服務(wù)系統(tǒng)的補(bǔ)貼

3.2.1 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)機(jī)企業(yè)和指定經(jīng)銷商的監(jiān)督機(jī)制

財(cái)政可以給予農(nóng)機(jī)售后服務(wù)完備的企業(yè)與經(jīng)銷商一定的稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)農(nóng)機(jī)企業(yè)和指定經(jīng)銷商實(shí)施跟蹤式服務(wù)，以及時(shí)解決農(nóng)民購買農(nóng)機(jī)后出現(xiàn)的問題。另外，政府有必要頒布法律條文，嚴(yán)厲打擊農(nóng)機(jī)企業(yè)的違規(guī)行為，提高農(nóng)機(jī)作業(yè)的安全性，為農(nóng)民提供安全保障和維權(quán)依據(jù)。

3.2.2 成立農(nóng)機(jī)合作組織，提高農(nóng)業(yè)主體的素質(zhì)

財(cái)政通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式鼓勵(lì)那些制度健全的農(nóng)民合作社示范社、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和示范家庭農(nóng)場(chǎng)，并通過資金的獎(jiǎng)勵(lì)支持這些企業(yè)和機(jī)構(gòu)利用綠色節(jié)能的農(nóng)機(jī)具發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。另外，加大對(duì)農(nóng)民普及培訓(xùn)、科技示范戶和科技明白人培訓(xùn)的補(bǔ)貼。

3.3 加強(qiáng)財(cái)政對(duì)綠色農(nóng)機(jī)研發(fā)和推廣的補(bǔ)貼

政府要加快推進(jìn)利于環(huán)保農(nóng)機(jī)的科研攻關(guān)和技術(shù)模式創(chuàng)新，完善農(nóng)機(jī)具科技創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，政策需提高農(nóng)機(jī)系統(tǒng)的控制水平和智能水平，鼓勵(lì)安全監(jiān)理和農(nóng)業(yè)技術(shù)研究推廣機(jī)構(gòu)聯(lián)合協(xié)作，提高農(nóng)民購買新機(jī)具、應(yīng)用新技術(shù)的熱情，加大先進(jìn)實(shí)用、高效節(jié)能農(nóng)機(jī)的推廣力度。

3.4 強(qiáng)化財(cái)政對(duì)農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼資金監(jiān)管

中央在對(duì)農(nóng)機(jī)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的過程中，要注意減少補(bǔ)貼中的交叉重疊部分，統(tǒng)籌使用不同來源的涉農(nóng)補(bǔ)助資金，對(duì)農(nóng)資使用的全過程嚴(yán)格監(jiān)管，通過建立健全相關(guān)法規(guī)中有關(guān)審批責(zé)任追究的制度，保證資金分配公平合理。另外，政府要大力推進(jìn)農(nóng)村預(yù)算公開，強(qiáng)化地方辦公人員關(guān)于農(nóng)資的編報(bào)和審核工作，建立績效評(píng)價(jià)體系和執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，嚴(yán)格處理補(bǔ)貼實(shí)施過程中出現(xiàn)的違規(guī)操作問題，完善涉農(nóng)資金預(yù)算體系。

綜上所述，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實(shí)施的13年來在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化方面取得了一定的成效：但是農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平還存在上升的空間，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼方式還有待向符合“綠箱政策”的標(biāo)準(zhǔn)傾斜。財(cái)政部門在充分利用和完善有限的“黃箱政策”的過程中要實(shí)現(xiàn)其補(bǔ)貼政策逐漸向資金直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移，減少低效率的價(jià)格補(bǔ)貼的方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)整體福利的提高。

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