重大安全事故下國家賠償責(zé)任問題研究

周豪

【摘要】重大安全事故的發(fā)生，往往涉及眾多行政機(jī)關(guān)的違法行為。當(dāng)下國家賠償中對于行政賠償?shù)囊?guī)定還不完善，行政機(jī)關(guān)的違法不作為是否都可以納入國家賠償范圍，民事行政混合侵權(quán)下責(zé)任分擔(dān)問題以及不同行政機(jī)關(guān)責(zé)任大小的確定都是重大安全事故中涉及的復(fù)雜問題，只有在立法中對這些問題予以明確，才能真正規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為并使其樹立危機(jī)意識(shí)，從根本上保障社會(huì)的安全與穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】許可第三人；違法不作為 ；國家賠償；混合侵權(quán)

一、引言

距離天津“8·12”爆炸事件已經(jīng)過去兩年時(shí)間，這是自三鹿奶粉事件后，又一次影響惡劣的重大安全事故，一審49人被判刑，牽扯行政機(jī)關(guān)及工作人員眾多。在問責(zé)的同時(shí)，留下一個(gè)更大的問題是，這次事故所造成的近700億元的巨大損失究竟應(yīng)該由誰來承擔(dān)？作為直接民事責(zé)任主體的瑞海公司顯然無力賠償，而此次事故中眾多行政機(jī)關(guān)及其工作人員工作上的失職對于事故的發(fā)生具有不可推卸的責(zé)任。本文擬從天津爆炸事件中不同行政機(jī)關(guān)的違法行為出發(fā)，分析案件提起國家賠償可能面臨的諸多問題，力圖從現(xiàn)有法律制度框架下，結(jié)合《行政訴訟法》《國家賠償法》《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律法規(guī)，探討在存在民事行政混合侵權(quán)情形的重大安全事故中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)國家賠償責(zé)任。

二、關(guān)于針對行政不作為申請國家賠償?shù)臈l件

針對重大安全事故中存在的多個(gè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管失職的行為，我們必須面對的一個(gè)問題就是，行政機(jī)關(guān)的不作為行為造成的損失是否都可以申請國家賠償？從現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定來看，行政不作為違法是否屬于《國家賠償法》的規(guī)定不明確。《國家賠償法》對行政不作為是否賠償以及哪些不作為需要賠償、如何賠償?shù)葐栴}都沒有規(guī)定。法律上沒有給行政不作為的權(quán)益保障提供一個(gè)明確的依據(jù)。但在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生了大量需要理論和制度予以回答的問題，早期的案件有北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限公司訴財(cái)政部政府采購監(jiān)管不作為案等。而行政不作為本身包括依申請不作為與依職權(quán)的不作為。對于依申請的不作為，例如，公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案不及時(shí)出警造成損失的情形，申請國家賠償?shù)囊笸ǔＴ谒痉ㄅ袥Q中比較容易被支持。隨著理論研究的深入，有學(xué)者已經(jīng)提出可以通過法律解釋的方法將依職權(quán)的不作為納入現(xiàn)有的國家賠償范圍。《最高人民法院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)管理所不履行法定職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》似乎也表明了針對監(jiān)管的失職受害人是可以申請國家賠償?shù)摹６啾扔诋?dāng)時(shí)勞動(dòng)教養(yǎng)管理所承擔(dān)的具體的監(jiān)管義務(wù)，更多行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的監(jiān)管義務(wù)可能更為寬泛抽象。結(jié)合國務(wù)院發(fā)布的事故調(diào)查報(bào)告來看，報(bào)告中對天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)、天津市海關(guān)系統(tǒng)等多個(gè)不同級別、不同類型行政機(jī)關(guān)對事故發(fā)生存在的問題進(jìn)行了分析，但在現(xiàn)實(shí)生活中，一家企業(yè)一般會(huì)有不同行政機(jī)關(guān)對其實(shí)施不同方面的監(jiān)管，倘若只要存在監(jiān)管缺失的不作為問題，公民就可以申請國家賠償?shù)脑挘粊韺π姓C(jī)關(guān)苛求過高，二來實(shí)踐中也很難做到事無巨細(xì)，尤其對于某些突發(fā)事件，很難認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)履行了完全的監(jiān)管義務(wù)，如此會(huì)降低國家賠償訴訟的門檻，有關(guān)糾紛會(huì)迅速增多，對國家財(cái)政也會(huì)造成巨大負(fù)擔(dān)。因此，僅以一般國家賠償中遵循的違法原則去判斷可能欠妥，所以，不應(yīng)當(dāng)簡單的去判斷行政機(jī)關(guān)是否存在監(jiān)管失職，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合監(jiān)管機(jī)關(guān)是否有重大過錯(cuò)以及是否造成比較嚴(yán)重的損失等因素去考慮。這等于是在一般申請國家賠償?shù)臈l件之外附加了一些需要考慮的因素，也就是說對于行政機(jī)關(guān)不作為尤其是依職權(quán)不作為申請國家賠償?shù)臈l件比起一般的國家賠償條件要求更高。

三、民事行政混合侵權(quán)下的責(zé)任承擔(dān)方式

（一）現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定的缺失

在天津“8·12”爆炸事件中，如果針對違法行政機(jī)關(guān)提起國家賠償，涉及到的一個(gè)核心問題就是，民事侵權(quán)人與行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任的分擔(dān)問題。很明顯，本案第一責(zé)任主體當(dāng)然是民事侵權(quán)人瑞海公司，但從事故造成的巨大損失來看，瑞海公司顯然無力賠償，然而在整個(gè)事件中還存在諸多行政機(jī)關(guān)與瑞海公司的“混合侵權(quán)”的情形。這里所指的“混合侵權(quán)”是指，行政機(jī)關(guān)的違法行為與第三人的民事侵權(quán)行為結(jié)合在一起共同造成損害的情形。天津“8·12”爆炸事件中既有瑞海公司作為直接民事責(zé)任主體，又涉及到天津交通運(yùn)輸委員會(huì)違法發(fā)放、違法違規(guī)審批了《港口經(jīng)營許可證》以及《港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)附證》等許可證的行為，同時(shí)還涉及到天津市安全監(jiān)督管理部門等行政機(jī)關(guān)日常監(jiān)管缺失的行為，屬于既有民事侵權(quán)，又有行政侵權(quán)且既存在行政機(jī)關(guān)的違法作為又存在違法不作為，責(zé)任的劃分極其復(fù)雜。首先，我們必須明確的一個(gè)問題是，對于行政機(jī)關(guān)的不作為造成的損害，能否提起國家賠償？現(xiàn)實(shí)生活中，“混合侵權(quán)”的發(fā)生更多時(shí)候是由民事侵權(quán)行為與行政機(jī)關(guān)不同程度的不作為結(jié)合在一起發(fā)生的。盡管《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十三條、《最高人民法院關(guān)于房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第十三條規(guī)定，當(dāng)能夠證明行政機(jī)關(guān)與民事侵權(quán)人存在共同侵權(quán)的情形下，可以要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)連帶責(zé)任。但司法實(shí)踐中，想要證明行政機(jī)關(guān)存在故意與第三人共同侵權(quán)十分困難。

我國《侵權(quán)責(zé)任法》第八條與第十一條分別規(guī)定，二人以上共同實(shí)施侵權(quán)行為，造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任以及二人以上分別實(shí)施侵權(quán)行為造成同一損害的，雙方承擔(dān)與其過錯(cuò)相應(yīng)的份額責(zé)任。但目前《侵權(quán)責(zé)任法》的適用依然還停留在民事賠償領(lǐng)域，在由于行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯相對人合法權(quán)益的情況下，《國家賠償法》依然是最主要的依據(jù)。對于既有第三人的民事侵權(quán)，又有行政機(jī)關(guān)違法行為，二者結(jié)合在一起共同對相對人造成損害的情況下，當(dāng)事人究竟應(yīng)當(dāng)如何尋求救濟(jì)還沒有明確的法律規(guī)定。

（二）責(zé)任分擔(dān)方式比較

如果借鑒民法有關(guān)理論，行政機(jī)關(guān)責(zé)任的承擔(dān)可能存下以下幾種情形：

1.行政機(jī)關(guān)與民事侵權(quán)人承擔(dān)連帶責(zé)任。這一責(zé)任承擔(dān)形式目前在行政法領(lǐng)域已有一些具體規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中第十三條規(guī)定了當(dāng)行政機(jī)關(guān)與他人惡意串通侵犯原告合法權(quán)益時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任，類似的條文在《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》中也有體現(xiàn)，當(dāng)房屋登記機(jī)構(gòu)人員與第三人惡意串通違法登記，侵犯原告合法權(quán)益的，也要與第三人承擔(dān)連帶責(zé)任。從這些條文來看，這與《侵權(quán)責(zé)任法》第八條關(guān)于有意聯(lián)絡(luò)的數(shù)人共同侵權(quán)行為的規(guī)定是相一致的，只不過在這里其中的一方侵權(quán)主體變成了行政機(jī)關(guān)。不過在司法實(shí)踐中，我們基本無法看到法院判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)連帶責(zé)任的案件，究其原因還是因?yàn)閷?shí)踐中很難證明行政機(jī)關(guān)是否存在故意。而且如果適用連帶賠償責(zé)任，雖然對受害人一方的損失進(jìn)行了有效彌補(bǔ)，但給國家財(cái)政加重了負(fù)擔(dān)，這與法律公平原則是相違背的。

2.民事侵權(quán)人與行政機(jī)關(guān)各自承擔(dān)與其過錯(cuò)相應(yīng)的按份責(zé)任。民法中的按份責(zé)任是指，各責(zé)任人僅僅就其自己所負(fù)擔(dān)的責(zé)任份額承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)其承擔(dān)了所負(fù)責(zé)任的份額時(shí)，其民事責(zé)任即告完成，各責(zé)任人責(zé)任獨(dú)立，就該責(zé)任而言不存在追償權(quán)。而且從最高院出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十三條、《最高人民法院關(guān)于房屋登記案件若干問題的規(guī)定》十二條、《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》《最高人民法院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)管理所不履行法定職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》等文件中能夠看出，最高院的態(tài)度似乎是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其過錯(cuò)相應(yīng)的按份責(zé)任，但由于這些涉及到具體領(lǐng)域的規(guī)定是否能夠成為一個(gè)普遍性的規(guī)則還存在不少爭議。此外，這種責(zé)任分擔(dān)方式存在的一個(gè)最大的問題就是能否將公法上的責(zé)任與私法上的責(zé)任一視同仁，行政機(jī)關(guān)不論是違法審批行政許可的行為還是監(jiān)管的失職都應(yīng)當(dāng)是公法上的責(zé)任。雖然有學(xué)者針對《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第十二條指出，就不動(dòng)產(chǎn)登記這一行為，盡管由行政機(jī)關(guān)行使，但從這一行為的基本性質(zhì)應(yīng)當(dāng)歸屬于一種私法行為，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤登記的責(zé)任是一種民事賠償責(zé)任。但理論和實(shí)踐中并未被完全接受，違法登記仍然被視作公法上的行為。而這樣的爭議也只存在于大陸法系國家，因?yàn)榇箨懛ㄏ档膰掖嬖诠ㄅc私法的劃分，在英美法系國家如英國就不存在法國式的公務(wù)過失理論和行政契約理論，不論公法關(guān)系中或私法關(guān)系中的賠償責(zé)任都適用相同的法律原則。因此，如果在此類案件中單純套用民事侵權(quán)理論有時(shí)會(huì)增加案件的復(fù)雜性。這一點(diǎn)在中國銀行江西省分行訴江西省南昌市房產(chǎn)管理局行政賠償案中得到了體現(xiàn)。

3.行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為，對于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的怠于履行監(jiān)管職責(zé)致使第三人侵犯原告合法權(quán)益的行為，與《侵權(quán)責(zé)任法》中對于公共場所依法負(fù)有安全保障義務(wù)的管理者或組織者未盡安全保障義務(wù)的情形類似，在此類情況中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。但補(bǔ)充責(zé)任存在的最大問題是，由于第一責(zé)任人即第三人的賠償能力不確定，有可能導(dǎo)致兩種極端的情況，在第三人賠償能力充足的情況下行政機(jī)關(guān)等于被免除了賠償責(zé)任。以目前存在最常見的公民訴公安機(jī)關(guān)不履行保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)不作為的行政賠償案件來看，在受損害的一方已從民事賠償路徑獲得足額賠償后，法院不會(huì)支持行政賠償?shù)脑V訟請求，只會(huì)確認(rèn)有關(guān)行政行為違法。但當(dāng)民事責(zé)任人無力賠償時(shí)，例如在杜某莉、祁某訴西安市公安局未央分局行政賠償案中，法院判決了未央公安分局承擔(dān)了與其過錯(cuò)相應(yīng)的部分責(zé)任。而相反結(jié)合天津爆炸事故看，在此類重大安全事故中，由于造成損失巨大，第三人幾乎無力賠償，如果適用補(bǔ)充責(zé)任，則會(huì)給國家財(cái)政造成極大壓力，而且即使行政機(jī)關(guān)可以行使追償權(quán)，但在這種情形下追償幾乎沒有意義。此外，由于補(bǔ)充責(zé)任是非終局性的責(zé)任，意味著國家可以行使追償權(quán)，那么等于行政機(jī)關(guān)只是行使了替代責(zé)任人賠償?shù)慕巧陨淼馁r償責(zé)任幾乎等于是被否定了，例如，在天津爆炸事故中，天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)的失職幾乎與民事第三人的侵權(quán)責(zé)任大小是難以分辨的，在如此嚴(yán)重的違法行為下，不判決其承擔(dān)獨(dú)立的賠償責(zé)任似乎在法理與情理上都不能被接受。

四、確定行政機(jī)關(guān)之間的責(zé)任大小

（一）判斷各違法行政行為責(zé)任大小的規(guī)則

確定賠償義務(wù)，最重要的依然是證明行政機(jī)關(guān)的違法行為與損害結(jié)果存在因果聯(lián)系，也就是要確定哪些行政機(jī)關(guān)的違法行為對損害結(jié)果施加了原因力，確定原因力以后，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就其違法行為的原因力大小承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。根據(jù)直接原因大于間接原因、主要原因優(yōu)于次要原因、強(qiáng)勢原因（作為）優(yōu)于弱勢原因的規(guī)則，去判斷各個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的大小，給我們提供了一個(gè)思考的路徑。首先，在本次事故中，民事侵權(quán)人瑞海公司的行為是直接原因，因此，各個(gè)行政機(jī)關(guān)存在的違法行為（包括作為與不作為）都只能歸類為間接原因。而縱觀這些間接原因，天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)違法違規(guī)審批了《港口經(jīng)營許可證》以及《港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)附證》，而這兩個(gè)許可證是瑞海公司展開后續(xù)一切行為的前提，天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)明知瑞海公司未取得安全評價(jià)審批、環(huán)境影響評價(jià)審批、安全設(shè)施專項(xiàng)驗(yàn)收等法定許可程序，不具備港口危險(xiǎn)貨物作業(yè)條件的情況下，以批復(fù)形式違法批準(zhǔn)瑞海從事港口危險(xiǎn)貨物經(jīng)營，違反法定程序以換證方式代替新證審批，且未向公眾公開，其在明知危險(xiǎn)貨物的作業(yè)涉及公共安全，應(yīng)當(dāng)預(yù)見違法發(fā)放行政許可有可能會(huì)造成安全隱患，同時(shí)也未對瑞海公司危險(xiǎn)貨物堆場改造項(xiàng)目未批先建進(jìn)行監(jiān)督整改，其既存在違法作為與違法不作為，與損害后果的發(fā)生存在因果聯(lián)系，在整個(gè)事故涉及的行政賠償中應(yīng)承擔(dān)最主要責(zé)任。

（二）起訴方式的確定

但面對如此多的行政機(jī)關(guān)，在實(shí)踐操作中如何起訴（一并起訴還是分別起訴），也是一個(gè)無法回避的問題，《國家賠償法》第七條第三款規(guī)定，當(dāng)兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同行使行政職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。對這個(gè)條文應(yīng)當(dāng)理解為，當(dāng)兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)行使同一職權(quán)時(shí)，應(yīng)共同作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，在行政賠償責(zé)任這一塊，兩個(gè)及以上行政機(jī)關(guān)承擔(dān)連帶責(zé)任。而本案涉及到的各個(gè)行政機(jī)關(guān)的違法行為彼此獨(dú)立，一并起訴只能根據(jù)《行政訴訟法》第一百零一條，參照《民事訴訟法》五十二條關(guān)于合并審理的規(guī)定請求法院一并審理。一并審理最主要的就是有利于法院對各行政機(jī)關(guān)的責(zé)任主次進(jìn)行劃分，同時(shí)由于涉及不同級別的行政機(jī)關(guān)，一并起訴便于確定管轄法院。至于原告在行政賠償訴訟中能否要求法院一并解決侵權(quán)第三人的賠償問題，盡管原告與行政機(jī)關(guān)、原告與侵權(quán)第三人之間存在的是不同的法律關(guān)系，但是因?yàn)檫@兩個(gè)法律關(guān)系之間存在著密切聯(lián)系，無論是在民事侵權(quán)訴訟中，還是在行政賠償訴訟中，都不可避免地要涉及過錯(cuò)認(rèn)定的問題。從訴訟經(jīng)濟(jì)角度考慮，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人在行政賠償訴訟中對相關(guān)的民事糾紛一并提出請求并作出裁判。雖然很多人都認(rèn)為，通過行政附帶民事訴訟的路徑可以很好地解決這類問題。目前《行政訴訟法》第六十一條規(guī)定，能走行政附帶民事訴訟程序的案件首先范圍比較狹窄，而且就天津爆炸案具體情況來看，雖然存在天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)違法違規(guī)審批許可證的行為，但是案件中侵犯的確是行政許可當(dāng)事人以外的第三人的利益。《行政許可法》第七十六條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可給許可當(dāng)事人造成損害的，當(dāng)事人有權(quán)申請國家賠償，因此，如果放在行政法體系中進(jìn)行解釋，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中第十三條規(guī)定，受損害的許可當(dāng)事人以外的第三人可否申請國家賠償是不明確的。

由于我國國家賠償采取的是撫慰性標(biāo)準(zhǔn)，即國家只能在受害人的實(shí)際損失范圍內(nèi)盡可能給予賠償。行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不可能對受害人的實(shí)際損失給予充分的補(bǔ)償。在這種情況下，受害人實(shí)際所得到的賠償金一般小于其實(shí)際損失。我國國家賠償法規(guī)定的是以賠償直接損失為原則，行政賠償?shù)姆秶ǔＰ∮诿袷沦r償，但如果不一并審理，很難確定具體責(zé)任的分配。

五、結(jié)語

天津爆炸事故在造成巨大損失的同時(shí)，也讓我們對現(xiàn)有的國家賠償制度產(chǎn)生了思考。倘若只是通過保險(xiǎn)公司理賠以及政府的補(bǔ)償去彌補(bǔ)，似乎并不能真正規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，也不能幫助其樹立危機(jī)意識(shí)。未來如果再出現(xiàn)如此重大的安全事故時(shí)，受害人究竟應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)，國家賠償法是否應(yīng)當(dāng)對監(jiān)管失職造成損害的行為進(jìn)行規(guī)范，以及相關(guān)法律如何在民事行政混合侵權(quán)情形下尋求責(zé)任分擔(dān)的平衡點(diǎn)，都是在今后司法實(shí)務(wù)中必須正視的問題。

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（作者單位：上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院）