城鎮化中的社會風險探析

馮丹

當前，我國城鎮化進程發展迅速，從1978年到2015年，城鎮化率由17.9%迅速提高到56.1%，超過世界平均水平55%，每年增速達到1.2%，形成了京津冀、長三角、珠三角等一批區域性城市群。城鎮化的快速發展特別是城市群的形成為推動我國經濟社會發展和增強國際競爭力發揮了重要作用。但與此同時，城鎮化也帶來了新的社會問題和潛在的社會風險。

一、我國城鎮化的總體特征

作為世界上人口最多的國家，我國城鎮化發展具有其自身的特殊性和典型性，主要包括以下幾點。

（一）速度快

我國總體上處于城鎮化加速階段，2016年，城鎮化率增長至57%，預計到2030年，城鎮化水平將達到70%左右，接近世界發達國家80%的水平。

（二）路徑多

我國城鎮化呈現出“多路徑并存”的特征，主要有以下幾個方面：一是城市中心區作為城市發展的引擎，帶動城市周邊地區自然城鎮化；二是以新城和重點鎮、小城鎮建設為動力，帶動農村地區城鎮化；三是以實施綠化隔離帶建設和城鄉接合部環境整治為手段，帶動城鄉接合地區城鎮化；四是以農村、農民自主進行的舊村改造為動力，帶動農村城鎮化。

（三）程度深

城鎮化的本質是為了提升生活質量而進行的利益調整，一般理解為城鄉利益的調整。例如，北京城鎮化是在“雙重利益調整”疊加下進行的，一是城鄉之間，即“鄉變城、村轉居”過程中的利益調整；二是新老之間，即老城區與新建區新居民之間的利益調整，這是更深層次的城鎮化。

二、城鎮化進程中可能出現的社會風險

（一）城鎮化裹挾著影響政治穩定的社會風險

政治穩定是我國社會發展的首要任務，然而城鎮化所帶來的人口膨脹、信息社會交往頻繁等問題致使社會問題政治化、地方問題國家化、民族問題國際化。國內外“三股勢力”（國際恐怖勢力、宗教極端勢力、民族分裂勢力）往往會接觸此類事件，從而對我國現有政治制度、國家安全造成威脅，對政府公信力可能造成極大損傷。近年來，這類社會風險的例子主要有：全能神等邪教組織的破壞，北京西客站“割喉”事件、地鐵“劃臉”等治安事件，“茉莉花事件”的潛在影響等，若任其發展，將影響到我國的政治安全。

（二）貧富、身份差距導致心理失衡、社會失序

城中村改造、新城建設等使得部分居民因拆遷補償、公共設施建設補償而暴富，使得高低收入者之間經濟差距擴大，導致人們價值判斷標準的失衡，缺乏對資產的駕馭能力，造成不正常心態的出現。嚴格的戶籍制度所形成的外地人身份問題等等，會導致社會無序、心理精神疾病增多、公共資源被擠占搶占。隨著我國城鎮化近年來的快速推進，“土地價差”成為不少地方造城收獲的“第一桶金”，懸殊的“土地價差”，催生了新的社會不公。例如，在南方某城市，200多畝土地，村民拿到的補償及獎勵款等累計不過2400多萬元；而經地方政府“預征”、儲備十幾年后出讓的價格卻劇增至20多億元。百倍“價差”，讓村民們難以接受，遂以上訪等手段表達訴求。這樣的土地糾紛，在近年來農地征補過程中層出不窮。

（三）人口快速城鎮化激發階層矛盾

城鎮化進程中，人口的快速膨脹及利益訴求的多元化多樣化，引發了不同階層之間的矛盾。如在北京，主要體現為外來人、老北京市民、新北京市民三個階層之間的矛盾。以戶籍為例，北京2100萬常住人口中，外來人口占到1/3，外來人與北京居民的沖突集中表現在教育、醫療、社會保障等社會服務上。在爭取平等的受教育權上，非京籍人口義務教育階段就讀的隨遷子女達41.9萬人，占學生總數的40.9%。這部分隨遷子女家庭享受同等受教育權利的要求特別強烈，因不能留京高考而累積了大量的矛盾，潛在風險因素極大。與此同時，還存在著新市民與老市民的矛盾沖突。北京市城鎮人口平均每年增加近80萬，本市戶籍城鎮人口只占增加人口的29%，這兩者之間的沖突集中體現在就業、身份認同、貧富差距等方面。

城鄉之間發展不夠協調，同時引發城市貧民問題的出現。由于全國各城市（鎮）貧困人口的結構呈現多元化趨勢，產生了大量的下崗失業人員、流動人口、“蟻族”和散居在城鄉的殘疾人、孤寡老人，部分以失地農民等群體為主體的貧困階層面臨著一系列諸如就業、住房、福利等社會問題，對社會穩定和政府管治提出了巨大的挑戰。此外，城鎮化過程中產生的一系列新的群體，如農民工、留守兒童、空巢老人等，他們對現有的社會管理模式提出了新的要求。同時，城鎮化的過程中會產生新的社會矛盾，一些地方矛盾糾紛呈多發多樣態勢，具體來說：一是農村土地征用和城市房屋拆遷安置引發的社會矛盾凸顯；二是土地承包經營權糾紛日漸增多；三是勞資矛盾增多；四是外來人口與本地人矛盾初顯。

（四）空間（土地）城鎮化累積社會不穩定因子

城鎮化進程中所帶來的社會風險、威脅社會和諧的關鍵因素，一是城鎮化建設中涉及到的拆遷、住房問題和基礎設施建設所引發的社會風險極大，市信訪辦數據顯示，住房問題特別是拆遷安置、老城區改造等問題極多。二是一定地域空間上的典型群體聚居，如“浙江村”“河南寨”及“蟻族”等大學畢業生群體在城鄉接合部聚居，這些區域往往是治安問題、公共衛生疾病的重災區。三是快速城鎮化隱含服務業發展滯后問題，工業投資過多、服務業發展不足、城鎮低收入人群的住房供給不足、交通擁堵等嚴重的城市問題，導致城鎮環境污染壓力加大，環境設施亟待改善，城鎮空間擴張過快，大量耕地被占用；城鎮建設嚴重依賴“土地財政”，違規開發嚴重；片面追求“形象工程”，忽視城鎮歷史的延續。

三、應對城鎮化進程中社會風險的對策建議

新型城鎮化是城鄉關系良性互動的城鎮化，是速度、規模適度匹配的城鎮化，是多樣化因地制宜的城鎮化，是資源節約、環境友好的城鎮化。我國應走城市建設發展與資源環境相協調的可持續發展的城鎮化之路，集中力量加快重點地區建設，打造功能完備的城市群，優化城市空間結構；以集體產業用地的統籌規劃建設為核心，探索城鄉接合部地區改造新模式，因地制宜，鼓勵多樣化的城鎮化發展戰略。endprint

（一）科學規劃構建現代城市社會管理框架

科學規劃、合理設置，建設好城市、區、街道、社區的管理架構，搭建好基層社會治理平臺，把新遷進來的居民組織好、安排好、服務好，并和老市民融合好，使新老市民都能安居樂業、和諧相處，共建美好家園。這是做好城市社會管理的基礎，也是一項重要的基礎建設。

（二）進行社會體制改革，破解城市內部二元結構

要打破目前解決外來人口的就業、住房、勞動保障等小打小鬧式解決問題的理念，從根本上破解現行外來人口管理體制。要建立融入機制，將外來人口分期分批逐步轉化為城市居民，實現城市內部的一體化。這是一項事關全局的重大體制改革。從路徑上看，事先要做好調查研究，弄清各類人群的規模、分布、生產生活狀況，實事求是地提出解決問題的整體方案、具體政策和實施步驟。

（三）建立健全基本社會公共服務體系

履行公共服務職責是現代社會中政府的一項重要職能。進行社會管理要做好社會服務，把就業、收入分配、社會保障、公共教育、醫療衛生、住房、交通等保障和改善民生的各項事業辦好，推進基本公共服務均等化，讓此類社會福利惠及每一個居民。

（四）進行城市內部的行政體制扁平化改革

城市內部有較多的行政級別，主要表現在兩個方面：一是等級的行政體制，例如區、鄉鎮街道、村（社區）等；二是各類非行政組織的行政級別，例如醫院、學校、研究所和各種事業單位等。要在深化制度改革上下功夫，建立政策集成的實施保障機制。這是城鎮化過程中協調各方面利益的關鍵，也是提高各項規劃可實施性的關鍵。一方面城市內部的行政等級要縮短，另一方面要發展社會組織，取消城市內部的各類非行政組織的行政級別。

（五）加強完善維護群眾權益機制

要形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、風險評估機制和公共安全機制，統籌協調各方利益關系，妥善處理人民內部矛盾，切實維護群眾切身利益，促進社會和諧穩定。

（六）建立健全社會心理服務機制

完善社會心理保障網絡，依托社會建設信息直報點和有關社會組織，加強對具有突發性、普遍性、代表性的社會心理的動態監測和跟蹤。加強對特殊群體利益要求、情緒心態的分析，準確把握對社會生活產生廣泛影響的思潮和傾向。著力應對不同群體在經濟生活中的心理失衡、政治生活中的心理無助、文化生活中的心理空虛、社會生活中的心理焦慮等突出問題。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所）endprint