論“三改一拆”中政府拆遷困境及其解決路徑

摘 要 三改一拆專項(xiàng)行動(dòng)是浙江省重點(diǎn)部署的惠民工程的重要組成部分，其中，拆遷行動(dòng)是三改一拆行動(dòng)的基礎(chǔ)工作也是關(guān)鍵所在。面對(duì)在拆遷中產(chǎn)生的行政主體雙重身份，權(quán)益救濟(jì)渠道單一以及輿論引導(dǎo)不足的三大問題，相關(guān)政府必須堅(jiān)持依法行政、依法拆遷，以科學(xué)政績(jī)觀為導(dǎo)向，做好輿論宣傳以及社情預(yù)警工作。

關(guān)鍵詞 三改一拆 依法行政 多元調(diào)解機(jī)制 輿論引導(dǎo) 預(yù)警

作者簡(jiǎn)介：金碧怡，海南大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)法學(xué)專業(yè)本科生。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.103

一、前言

三改一拆，就是指在城區(qū)中開展的舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑，簡(jiǎn)稱三改一拆。在舊住宅區(qū)、舊廠房、城中村改造，少不了建筑的拆除工作；而違法建筑物的拆除，更是圍繞拆遷展開。因此，拆遷，是一切改變發(fā)生的前提，同樣的，也是糾紛矛盾產(chǎn)生的源頭。特別是拆遷中所伴生的政府困境，更是行政主體在推進(jìn)城市化進(jìn)程中繞不開的戈?duì)柕蠟跄分Y(jié)。

二、拆遷困境及其產(chǎn)生原因

政府推行三改一拆行動(dòng)應(yīng)當(dāng)是一件人人擁護(hù)，大快人心的好事，可現(xiàn)實(shí)情況卻并非如此，部分地區(qū)群眾不理解，不支持，甚至還強(qiáng)硬抵抗，少數(shù)當(dāng)事人與執(zhí)法部門打起了“游擊戰(zhàn)”。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）行政主體身份具有雙重性，滋生尋租隱患

在建筑物拆遷過程中，政府是認(rèn)定建筑物違法的界定者，是下達(dá)拆遷許可的命令主體，同時(shí)也是判定拆遷行為是否合理的裁判者。這種既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的雙重身份，容易導(dǎo)致削弱權(quán)力資源的供給價(jià)值，降低制約和監(jiān)督的有效性，嚴(yán)重影響政府行政行為的公正性、公平性，致使行政行為對(duì)象的不信任也是預(yù)料之內(nèi)的事情。 同時(shí)，由于缺少監(jiān)督，就會(huì)產(chǎn)生了權(quán)力的尋租空間，包括政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。

（二）三方主體的法律地位失衡，救濟(jì)方式單一

三改一拆中的拆遷，并不是一個(gè)孤立的行為，而是以房屋拆遷許可證頒發(fā)為啟動(dòng)標(biāo)志的系列行為，包括了房屋的拆遷許可、拆遷補(bǔ)償、必要時(shí)的拆遷補(bǔ)償裁決以及強(qiáng)制拆遷。公益拆遷屬于行政行為，而商業(yè)拆遷則是行政行為和民事行為的混合。 三方主體在實(shí)際中存在強(qiáng)弱勢(shì)的區(qū)分，從高到低可以排列為行政主體、拆遷主體、被拆遷主體。而且由于我國(guó)目前拆遷法規(guī)均只是籠統(tǒng)的規(guī)定了拆遷程序，針對(duì)其中的行政法律關(guān)系以及民事法律關(guān)系含混不清。無(wú)法就法律關(guān)系進(jìn)行準(zhǔn)確的區(qū)分和定性，往往容易產(chǎn)生踢皮球式的訴訟現(xiàn)象。

（三）失守輿論陣地，陷入被動(dòng)地位

大多是社會(huì)不同群體之間、群眾與政府之間，針對(duì)同一社會(huì)問題，因?yàn)楦髯岳娉霭l(fā)點(diǎn)不同，價(jià)值觀的取向不同而產(chǎn)生意見和想法上的分歧。如果占主導(dǎo)地位的輿論是積極的，就會(huì)促進(jìn)該項(xiàng)事件的有序推進(jìn)，取得預(yù)期成效；如果是消極的，就會(huì)對(duì)事情的發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，甚至可能出現(xiàn)雙方對(duì)峙的緊張態(tài)勢(shì)。同樣的，在三改一拆的進(jìn)程中，也存在這種情況。這一方面表現(xiàn)了網(wǎng)民對(duì)于三改一拆的輿論態(tài)度，另一方面也顯示了政府在三改一拆工作的輿論引導(dǎo)工作沒有到位，至少應(yīng)該宣傳普及工作沒有做到位。

三、拆遷困境的本質(zhì)

拆遷困境下涌動(dòng)的是各方力量的博弈。不同的法律關(guān)系主體參與其中，私人的利益與公共的利益，個(gè)人的利益與政治權(quán)利以及相關(guān)的商業(yè)利益交織在一起，形成一種權(quán)力、權(quán)利、利益的博弈，引發(fā)社會(huì)關(guān)系的緊張態(tài)勢(shì)。

拆遷困境下潛藏的是體制轉(zhuǎn)型意識(shí)的覺醒。這種制度性的矛盾糾紛并不鮮見，每一個(gè)處于轉(zhuǎn)型期的社會(huì)都會(huì)遇到這樣的風(fēng)險(xiǎn)漩渦，所有進(jìn)行社會(huì)管理的部門都要面對(duì)這樣的管理問題。典型的特征之一就是大凡政府主動(dòng)而為的且涉及到商業(yè)利益的行政行為，其公正性便常會(huì)成為質(zhì)疑的焦點(diǎn)。因此，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中無(wú)形的指揮棒，政府更多的應(yīng)該是扮演著守夜人的角色，盡可能給予市場(chǎng)以自我調(diào)節(jié)的自由。

四、拆遷困境的破解路徑

政府在推進(jìn)拆遷工作的過程中，應(yīng)當(dāng)依法行政、陽(yáng)光行政、科學(xué)行政，做好社情預(yù)警和輿情引導(dǎo)工作，順利走出拆遷困境，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏，公權(quán)力威信和私權(quán)利完整的共存。

（一）依法執(zhí)行，慎重強(qiáng)拆安置

在拆遷過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循相關(guān)行政程序，處于公共利益需要而實(shí)施的拆遷，就應(yīng)當(dāng)先形成科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃和房屋拆遷計(jì)劃。在新規(guī)劃形成之后，應(yīng)當(dāng)參照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)程序性規(guī)定，根據(jù)實(shí)際需要，通過舉辦座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式廣泛征求地區(qū)居民尤其是涉及拆遷地區(qū)的被拆遷戶的意見和建議。

由于拆遷關(guān)系到被拆遷人的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益以及人身利益，因此必須慎用強(qiáng)拆。對(duì)于公益性拆遷，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹現(xiàn)在的雙軌制行政強(qiáng)制執(zhí)行體制，即“以行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外”。不能以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)為由，簡(jiǎn)單的將強(qiáng)制拆遷的權(quán)力賦予相關(guān)的行政部門。

（二）依法行政，設(shè)立雙重機(jī)制

正如大禹治水一樣，針對(duì)拆遷過程中形成的矛盾沖突，圍追堵截不如因勢(shì)利導(dǎo)，視而不見不如積極面對(duì)。疏導(dǎo)，意味著需要設(shè)立多元糾紛解決機(jī)制；面對(duì)，則表示需要建立訴求引導(dǎo)機(jī)制。

多元化糾紛解決機(jī)制可以是充分利用現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟以及信訪機(jī)制，做好法律規(guī)章的解釋工作、處理結(jié)果的說(shuō)理工作；強(qiáng)化司法部門主導(dǎo)并由律師事務(wù)所律師參與的法律援助機(jī)制，不斷增加參與提供援助的人數(shù)，適度放寬受援條件，滿足社會(huì)“夾心層”對(duì)于免費(fèi)法律服務(wù)的需求；積極引入社會(huì)自治組織參與調(diào)解，借助之前已經(jīng)形成的“大調(diào)解”機(jī)制對(duì)接社會(huì)各界力量，實(shí)現(xiàn)調(diào)解資源的充分利用；積極發(fā)揮法院自身的司法專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，調(diào)解機(jī)構(gòu)相關(guān)法律服務(wù)工作者進(jìn)行法律指導(dǎo)或派員授課，從而協(xié)助提高調(diào)解組織的調(diào)解能力，提高案件調(diào)解的效率和質(zhì)量。而訴求引導(dǎo)機(jī)制，除了建立多元化的糾紛解決機(jī)制以降低權(quán)益人維權(quán)成本，縮短維權(quán)時(shí)間上，還可以建立類似于消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)一樣的社會(huì)團(tuán)體，提高權(quán)益人的組織化程度，引導(dǎo)訴求從無(wú)序化向有序化發(fā)展，從分散式向集中式轉(zhuǎn)變，從雜亂態(tài)向法治態(tài)進(jìn)行，從而有效冷卻盲目的沖動(dòng)，理性維權(quán)。endprint

（三）陽(yáng)光行政，樹立行政公信力

在拆遷的過程中，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、透明的原則，如上文論述，正式由于公眾參與機(jī)制的欠缺，導(dǎo)致被拆遷人和產(chǎn)前人之間沒有形成合理的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)。從土地規(guī)劃開始，政府就應(yīng)當(dāng)保持一種開放、歡迎監(jiān)督的態(tài)度，構(gòu)建自己和被拆遷人，拆遷人和拆遷人之間對(duì)話溝通的一個(gè)平臺(tái)，改變信息傳遞的不平等狀態(tài)，確保弱勢(shì)一方權(quán)利的完整性。

在信息公開方面，利用好現(xiàn)有的政府門戶網(wǎng)站，設(shè)立專門的拆遷系統(tǒng)版塊，及時(shí)公布和清理整頓相關(guān)的工作進(jìn)展情況、工作總結(jié)情況；對(duì)拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行展示，由拆遷人和被拆遷人共同選定，防止評(píng)估機(jī)構(gòu)和拆遷公司之間形成利益共同體，或者政府和拆遷機(jī)構(gòu)之間形成權(quán)力尋租的黑洞。

在信息服務(wù)上，各級(jí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照浙江省司法廳發(fā)布的《關(guān)于在“三改一拆”行動(dòng)中認(rèn)真做好法律服務(wù)工作》的通知，積極組建法律服務(wù)團(tuán)，與相關(guān)職能部門一起依法處理在拆遷過程中遇到涉法問題，通過法律咨詢、法律宣傳、電臺(tái)廣播、電視宣傳片等專業(yè)服務(wù)引導(dǎo)群眾的理解、取得他們的支持。

在行政行為監(jiān)督上，引入非政府性、非盈利性的公益性社會(huì)團(tuán)體，作為政府行政行為、拆遷公司拆遷行為的監(jiān)督方，以及拆遷公司和被拆遷人產(chǎn)生糾紛時(shí)的中立居間人；設(shè)立專門的拆遷辦公小組，并公布他們的辦公電話作為受理熱線，由專人接聽和記錄，受理對(duì)拆遷單位、拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)和土地方管部門違法違紀(jì)情況的舉報(bào)，做好處理工作結(jié)果的反饋工作； 同樣，土地和方管部門則可以將對(duì)拆遷單位，拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)以及拆遷服務(wù)情況進(jìn)行檢查的處理結(jié)果進(jìn)行公布，接受社會(huì)的監(jiān)督和質(zhì)詢。

（四）預(yù)警行政，強(qiáng)化社情預(yù)警機(jī)制

由拆遷引發(fā)的抗議事件，往往事先都會(huì)有異常的跡象顯示，比如村民有較為集中的投訴、反應(yīng)情況等現(xiàn)象，往往是某些主管部門遇事推脫的敷衍態(tài)度，以及簡(jiǎn)單粗暴對(duì)待問詢?nèi)罕姷男袨榉绞剑せ巳罕娕c拆遷工作的對(duì)立情緒。因此，在做好社情預(yù)警方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下兩方面的建設(shè)。第一，相關(guān)的部門負(fù)責(zé)人嚴(yán)查自身行為，應(yīng)當(dāng)本著對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，認(rèn)真對(duì)待群眾的詢問與質(zhì)疑，積極幫助群眾想辦法找路子將不利轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)，改變劣勢(shì)成為機(jī)遇。第二，各部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過定期的聯(lián)席會(huì)議及時(shí)溝通，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r早發(fā)現(xiàn)，早報(bào)告，正確分析情況并科學(xué)作出預(yù)判。在處理相關(guān)事件的過程中，做好現(xiàn)場(chǎng)秩序維持工作以及現(xiàn)場(chǎng)勸阻工作，盡量避免矛盾的激化。采用手段主要以說(shuō)服教育為主，面對(duì)不聽勸阻、故意混淆視聽的不良群眾，果斷聯(lián)合公安部門進(jìn)行處置，以避免場(chǎng)面失控，引發(fā)更大的社會(huì)治安問題。

（五）輿情行政，做好輿論宣傳工作

良性的輿論互動(dòng)，能夠促進(jìn)社會(huì)事態(tài)的向好發(fā)展趨勢(shì)，反之，則會(huì)加劇矛盾各方之間的對(duì)立情況。因此，政府應(yīng)當(dāng)掌握輿論宣傳的主動(dòng)權(quán)，引導(dǎo)輿論成為三改一拆工作進(jìn)行的潤(rùn)滑劑，有條不紊的推進(jìn)美麗浙江的建設(shè)進(jìn)程。

在處理社會(huì)輿情過程中，行政機(jī)關(guān)：第一，需要準(zhǔn)確掌握判斷社會(huì)輿情。相關(guān)人員在紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題中應(yīng)當(dāng)認(rèn)清主流和直流，發(fā)現(xiàn)暗流和潛流，做到充分利用主流、積極疏導(dǎo)直流、有效防范潛流和果斷清除暗流。第二，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)運(yùn)用輿論推動(dòng)工作，在日常工作中，調(diào)動(dòng)各方積極性，整合現(xiàn)有的宣傳資源，將內(nèi)宣傳和外宣傳相結(jié)合、傳統(tǒng)媒體和現(xiàn)代媒體相配合，在發(fā)揮自身作用的同時(shí)巧妙借助外力，形成1+1>2的組合效應(yīng)；面對(duì)突發(fā)事件，則堅(jiān)持“及時(shí)準(zhǔn)確、公開透明、有序開放、有效管理、正確引導(dǎo)”的工作原則，做好新聞發(fā)布、報(bào)道安排等工作，同時(shí)規(guī)范采訪行為、加強(qiáng)采訪管理，在保證事件正常進(jìn)行的前提下盡量滿足媒體的采訪需求，從而牢固把握正確的輿論導(dǎo)向，搶占輿論的制高點(diǎn)使得工作朝著規(guī)范化、法制化和制度化的方向發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化建設(shè)是走向繁榮富強(qiáng)的必由之路，但是我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展必須是在法治的軌道上進(jìn)行，以犧牲人民的利益為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的繁榮是一種飲鴆止渴的自殺行為。我們的政府必須重新審視自身定位，以一個(gè)法治政府、服務(wù)政府的姿態(tài)，嚴(yán)格遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式 ；必須以科學(xué)發(fā)展觀、依法行政的態(tài)度，正確處理城市建設(shè)規(guī)模、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市經(jīng)濟(jì)承受能力、社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，整合多種利益訴求，維護(hù)公平價(jià)值，促進(jìn)社會(huì)正義。

因?yàn)椋胁穑罱K是為了改；行改，最終是為了發(fā)展；而發(fā)展，最終還是為了人民的幸福安康。

注釋：

陳靜.塵世拆遷法律問題及對(duì)策解析.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊.2008（8）.

姬新江.我國(guó)城市房屋拆遷中的法律問題解析.政法學(xué)刊.2011，28（1）.

邱樂安.拆遷引發(fā)群體性事件的原因及其防范.江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào).2006，21（1）.

周鵬.完善我國(guó)城市房屋拆遷法律制度的思考.經(jīng)濟(jì)法論壇.2009（4）.

聶琦波.城市建設(shè)拆遷中的利益沖突根源及其機(jī)理研究.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)討論.2004（10）.endprint