檢察機關提起公益訴訟制度訴前程序研究

摘 要 檢察機關提起公益訴訟制度是一項全新的試點制度，本文通過分析訴前程序應遵循的基本原則，結合檢察機關履行法律監督職責的程序及相關公益訴訟試點實踐經驗，試構建我國檢察機關提起公益訴訟制度中訴前程序體系，完善相關制度設計。

關鍵詞 檢察機關 公益訴訟 訴前程序

作者簡介：任晟緣，天津市河東區人民檢察院監察科干警。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.059

最高人民檢察院下發《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（下稱《實施辦法》），對檢察機關提起公益訴訟的內容進行了進一步細化與規范。但目前對于檢察機關提起公益訴訟的訴前程序仍然沒有系統、具體的規定，本文將從檢察機關視角，通過分析建立檢察機關提起公益訴訟訴前程序的必要性、訴前程序設立應遵循的原則，試構建我國檢察機關提起公益訴訟制度中訴前程序體系。

一、建立檢察機關提起公益訴訟訴前程序的必要性

（一）防止檢察權過度介入私法領域

在民事訴訟中，民事法律關系所涉及的大多為當事人意思自治的范圍，應當由當事人充分行使“自治權”，決斷自身的權益歸屬，作為糾紛的最終主宰，實現高度的意思自治。公權力對此應當表現為最大限度的包容，盡可能避免過多干預。在民事公益訴訟中，檢察機關應當遵循司法是救濟程序的最后關口的原則，保持檢察權力行使的謙抑性，當國家和社會公共利益被侵害后，應該首先由被侵害利益或負有相關責任的主體，積極尋找并訴諸救濟措施，檢察權應保持審慎和謙抑，減少國家干預，以免偏離檢察權的定位，違背訴訟規律。

（二）提高對行政機關行政行為的監督效率

行政公益訴訟的目的是通過訴訟，有效地防止、修正行政機關因不作為或亂作為給公共利益帶來的損害，從而督促行政機關合法、合理行政。其終極目的在于監督行政機關的行政行為，有效保障公共利益，而并不是為了進行訴訟。因此必要對檢察機關提起行政公益訴訟做出限制和規范，促使通過非訴的手段解決矛盾，從而有效避免出現濫訴行為，影響行政執法行為的有效性；同時也給予行政機關糾正違法行為的時間，維護其形象，提高對行政機關行政行為的監督效率。

（三）是節約司法資源的有效辦法

進行公益訴訟時，檢察機關和民事侵權責任主體、行政機關糾結于訴訟中，涉及民事主體、行政機關、審判機關等有關各方，在一定程度上消耗司法資源，會造成對國家公共資源的浪費。需要通過訴前程序確定是否真正有必要由檢察機關提起訴訟，在竭盡其他救濟途徑之后，檢察機關再提起訴訟，避免盲目過早介入訴訟，減少對社會資源和司法資源的浪費。因此，可以說設置訴前程序是節約司法資源的有效措施。

二、公益訴訟訴前程序制定應遵循的原則

（一）公益目的原則

公益訴訟是為了防止一些機關和組織、個人為了一己私利而致他人權益而不顧，對公共利益造成侵害這種行為的發生，促進社會秩序向良好的狀態發展，所要維護的是公共利益，追求社會公平、正義。因此，在制定檢察機關提起公益訴訟訴前程序相關制度時，也要秉承這一原則，即堅持公益目的原則，無論在民事公益訴訟還是在行政公益訴訟中，都要從公共利益目的出發，本著維護公共利益的終極目的，以保護公共利益作為制度設計的指南，這樣才能真正實現公益訴訟的自身價值。

（二）有限干預原則

這項原則主要適用于民事公益訴訟中。檢察機關代表著國家公權力，要避免發生利用公權力干涉民事糾紛之嫌，緊緊把握住有限干預這個基本原則。要在堅持維護公益的前提下，充分發揮其他組織和個人的作用，盡量避免自身介入其中。

（三）訴訟效率原則

美國著名學者和法官波斯納主張，正義的第二種涵義，也許是最普通的涵義是效率。 澳大利亞謝勒法官提出，司法效率是司法權的孩子，又是及時公正的父母。 在某種程度上，訴訟效率可以說是衡量一個國家訴訟制度科學與否的一個重要尺度。檢察機關行使公益訴權是為了實現對社會公益的司法救濟，同樣也應當規避免的問題。在公益訴訟工作中，秉持效率原則既符合公益訴訟的自身性質、對公益保護的迫切性要求，又有利于訴訟經濟化，盡快實現維護社會和諧的目標。有觀點認為，追求訴訟效率應定其救濟權的效率原則，在制定公益訴訟訴前程序中注重遵守訴訟效率原則，對于各項訴前程序進行嚴格的時間、方式、成本規定，有利于督促檢察機關及時行使權力，促使行政機關、社會組織、個人等各參與方勤于履責，避免拖延，減輕訴累。

三、我國檢察機關提起公益訴訟制度中訴前程序分析

（一）督促程序

在我國最高人民檢察院發布的《方案》中對督促程序有明確規定。督促程序的建立一方面促進了機關組織團體等享有訴權的主體起訴的積極性，另一方面也給予行政機關糾正違法行為的時間，避免司法資源的無謂浪費。督促程序在司法實踐中積累了豐富的經驗，是最為常見的模式。

（二）支持起訴

在民事公益訴訟實踐中，各級檢察機關為了維護國家、社會和人民權益，針對危害國家和社會公共利益、造成國有資產流失的案件支持起訴，積累了很多支持起訴實踐經驗。如在本次檢察機關提起公益訴訟改革試點中，2015年12月，江蘇省徐州市檢察院支持中國生物多樣性保護與綠色發展基金會對5件案件提起環境民事公益訴訟，2016年6月，徐州市中級法院對其中3起作出一審判決，另外2起達成調解協議，達到了良好的社會效果和法律效果，受到了社會各界的充分肯定。

（三）通知程序

在提起公益訴訟前，檢察機關可以向行為人發出改正通知。侵害公益行為人收到書面通知后，超過規定期限未停止侵害行為并進行補救的，檢察機關再向人民法院提起公益訴訟。在通知程序中，檢察建議書中要盡可能詳細地對檢察機關發現的對方損害社會公共利益的事實進行描述，提供基本證據材料，對侵害公益行為人提出停止侵害、恢復原狀及采取補救措施等具體要求，并明確表示如果行為人逾期未采取措施，將提起訴訟。公益訴訟前置程序可以有效避免行為在其可能未意識到危害行為的情況下盲目被動進入訴訟程序，可以使問題迅速得到解決，兼顧公正與效率。endprint

四、我國檢察機關提起公益訴訟制度中訴前程序的構建

訴前程序的設置是為了設定緩沖期，由行為人或者由國家機關不經訴訟對違法行為予以糾正。同時，也對檢察機關進入公益訴訟程序進行控制，防止濫訟，避免檢察機關過多干預司法領域，節約司法資源。筆者認為，某些行為如環境侵權歸根結底都會涉及到國家機關行政執法，分類設置會提高訴訟成本，違背效率原則。因此，不宜采用直接訴訟模式。

如前文所述，關于訴前程序目前法律上沒有具體系統的規定，僅在我國最高人民檢察院發布的《方案》中提及，亟待將相關立法完善工作列入議事日程。訴前程序作為檢察機關提起公益訴訟制度中的一項，沒有必要單獨進行規定。筆者認為，具體可采取以下方式予以規定：一是修改《人民檢察院組織法》，明確授予檢察機關“對于損害公共利益的行為提起民事、行政公益訴訟”的職權；二是修改相關法律，分別在概括規定檢察機關提起民事、行政公益訴訟的主體地位、適用范圍、訴訟程序等內容，并應對訴前程序有所提及；三是制定《公益訴訟法》，將公益訴訟的司法體制、機制、原則、制度及包括訴前程序在內的各種程序做出系統詳細規定。

在《公益訴訟法》中，具體程序要分類規定。對于民事公益訴訟，要確定有無適格的訴訟主體，在有適格主體的情況下，進入督促程序，通過檢察建議等形式，督促其提起民事公益訴訟；如果沒有適格主體，或經過督促，適格主體怠于行使訴權，進入通知程序，向侵權行為人發出檢察建議書進行通知，要求其停止侵害并進行補救，如未得到答復，可以提起公益訴訟。

如果適格主體獨立進行訴訟存在實際困難，檢察機關可以以支持起訴方式介入公益訴訟，實現對公益權的保護。法律規定的機關或有關組織應當在收到督促起訴的檢察建議后一定時間內（以30日或更短為宜）向檢察機關書面進行回復，明確提出支持起訴的請求，檢察機關經審查認為符合提起支持起訴程序的條件，即可進入支持起訴程序。在支持起訴過程中，檢察院可依法協助調查取證、委托專家進行評估、出具公益訴訟專家輔助人意見、完善并提供證據材料等。對于行政公益訴訟，首先要設立督促程序。如果在規定的期限內行政機關仍然拒不糾正違法行為或不履行法定職責，檢察機關即向法院提起環境行政公益訴訟。

注釋：

[美]理查德·A·波斯納著.蔣兆康，等譯.法律的經濟分析.中國大百科全書出版社.1997.31.

[澳]謝勒.公正與效率的價值//曹建明主編.公正與效率的法理研究.人民法院版社.2002.572.endprint