收購光伏電站相關法律問題簡析

司軍艷　保琰

摘 要 光伏電站的投資伴隨著行業的迅猛發展開始興起，本文就光伏電站收購可能涉及到的合規性問題，從土地合規、補貼指標、融資股權結構、過程質量以及竣工驗收及并網發電材料幾方面進行了分析與解讀。

關鍵詞 光伏電站 收購 法律風險

作者簡介：司軍艷，上海電力學院法學副教授，北京大成（上海）律師事務所兼職律師，研究方向：新能源電力相關法律及政策；保琰，復旦大學法學院，研究方向：法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.032

背景：近年來，我國光伏行業迅猛發展，根據2016年4月20日在北京發布的《全球新能源發展報告2016》，2015年中國新能源產業融資額約為1105.2億美元，繼續位居全球首位，而中國也已成為全球光伏累計裝機容量最大的國家。光伏行業作為重要的新能源行業之一，受政策驅動性明顯，2016年以來伴隨著一系列“新政”出臺，光伏行業又迎來了眾多機遇與挑戰。對于光伏電站的投資也伴隨著行業發展開始興起，作為一個相對較新的投資方向，收購光伏電站又有哪些“合規”底線需要掌握，針對這一問題，本文將從土地合規、補貼指標、融資股權結構、過程質量以及竣工驗收及并網發電材料幾方面進行解讀。

一、土地合規性審查

土地政策是我國最為重要的政策之一，而我國土地政策交錯復雜，非法用地法律后果嚴重，輕則沒收罰款，重則可能構成非法占用農用地等罪名。因此，非法用地成為光伏電站項目需要重要防范的法律風險之一，投資人在收購時也需要注意土地符合國家相關法律法規和政策。在土地合規性審查方面，需要重點查明以下幾個問題：

（一）明確土地性質，是否禁入

我國土地分為農用地、建設用地與未利用地。其中依據《土地管理法》規定，光伏項目建設需要使用的土地，必須依法申請使用國有土地。而基本農田、基本草原等是完全禁止占用的，一旦進入了禁入區域，光伏項目可能遭受顛覆性風險。

此外，農光互補、漁光互補、林光互補等不同形式的互補光伏電站近年成為了光伏行業投資建設的熱點。此類新型光伏用地方式的特殊之處在于光伏電池板的架設并不直接改變土地用途，盡管如此，但目前國土資源等部門對于相關項目的監管依舊嚴格，保持謹慎態度，在《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》中明確“建設占用農用地的，所有用地部分均按照建設項目管理”。但在實踐中各地做法也不盡相同，因此對于此類建設項目，建議投資人向當地國土部門充分溝通咨詢，明確土地是否屬于禁止建設區或限制建設區，以排除將來相關法律風險。

（二）項目用地權屬獲取方式及程序是否合規

光伏項目用地種類多樣，而不同所有權土地的獲取方式不同，例如農用地原則上不得直接出讓，非永久性建筑用地可以按照原地類認定等。在收購光伏電站項目過程中，尤其需注意集體所有土地需經集體經濟組織的表決程序，以保證項目用地流傳程序的合法性。總之，在收購光伏電站項目時，投資人務必要查明項目用地的產權主體是否清晰、項目用地是否存在權屬糾紛等，避免由于權屬不明造成的合規風險。

（三）項目用地是否依法取得審批

從光伏項目管理體制上來看，涉及到的部門包括國土、草原、林業、水利等等，政出多門，監管尺度不一。因此，投資人在收購光伏電站時，需高度重視該項目是否取得了所有相關行政部門的審批，缺少任一都有可能導致違規用地風險。例如2016年5月23日，黃河水利部門叫停了鄭州某新能源科技有限公司投資19.77億元利用黃河灘地建設的200MW光伏電站，理由就是該項目雖然取得了河南省發展與改革委員會復核核準，但是直至建設完工之時，都沒有依照相關規定取得水利行政部門審查意見。

最后，光伏項目政策性強，涉及到的具體土地問題各地規定差異可能較大，因此建議投資人在收購前加強與有關部門的溝通協調，確認項目土地取得和使用合法合規，避免土地使用違規風險。

二、項目是否獲得年度補貼指標

光伏電站項目電費來源由光伏標桿上網電價及（或有）地方政府補貼組成，而光伏標桿上網電價則由當地脫硫燃煤機組標桿上網電價和可再生能源電價輔助補助（國家補貼）兩部分構成。要獲得國家補貼以及地方補貼，需要重點關注以下問題：

（一）規模指標管理

目前我國光伏政策對項目實行年度指導規模管理，《光伏電站項目管理暫行辦法》（國能新能[2013]329號）明確中國太陽能光伏電站建設每年度是有規模控制的，即每一年度建設的裝機容量不得超過當年所規劃確定的指標額，而未納入年度指導規模的項目不享受可再生能源電價附加補助。而國家補貼的獲得也往往是地方補貼的前提，因此投資人在收購光伏項目前，需要格外注意項目是否納入了年度建設規模指標，以及是否按照相關進度要求進行了建設。

（二）是否實施競爭方式配置指標

競爭方式配置指標，是以上網電價、投資能力、技術先進性、開展進度等作為競爭因素進行評分，并通過分數高低確定建設規模指標分配的指標分配方式。截至目前，貴州省、寧夏自治區、浙江省等全國17省（自治區）已出臺了相關競爭方式配置光伏項目指標的方案/要求，并把上網電價作為主要競爭條件，目的在于推動電價或度電補貼額度下降。

由此，尚未納入光伏項目建設規模指標且采取競爭方式配置指標的項目，將面臨上網電價不確定的風險。對此，建議投資人在交易文件中約定最低電價要求，達不到約定要求則要求賠償或回購。

（三）是否符合地方政府補貼條件

光伏項目政策性強，各省各地的補貼政策均有不同，因此，在收購前，投資方應盡可能了解當地是否出臺了相應補貼政策，以及補貼政策是具體實施條件和期限等，作為未來交易的基礎。

三、融資及股權結構endprint

近年來，由于國家的補貼及其他利好政策，光伏電站項目迎來投資熱潮，同時也導致倒賣“路條”等問題，對于相關投機亂象進行整頓的過程中也出臺了一系列相關政策。因此，擬收購的光伏電站項目如果已建成投產或是已拿到項目備案文件，收購還者需關注國家對于投資主體變更時的管理要求。

在打擊“路條”買賣的政策方面，《光伏電站項目管理暫行辦法》要求項目單位不得自行變更光伏電站備案文件的重要事項，包括項目投資主體、項目場址、建設規模等主要條件。國家能源局《關于進一步加強光伏電站建設與運行管理工作的通知》（“445號文”）進一步明令禁止買賣項目備案文件及相關權益，要求已辦理備案的項目如果投資主體發生重大變化，應當重新備案。2015年，國家能源局再次下發了《國家能源局關于下達2015年光伏發電建設實施方案的通知》（國能新能[2015]73號），該通知再次要求未經備案機關同意，實施方案中的項目在投產之前，不得擅自變更投資主體和建設內容。

基于上述政策要求，建議投資人謹慎收購尚未投產的光伏電站，“路條”買賣行為可能存在損害國家利益或社會公共利益的情況，一旦未來交易一方提起合同效力之訴，該合同很可能被法院認定為無效。因此，收購方需要謹慎論證交易方案的合法性和可行性，同時充分調查發現項目歷史上既存的投資人變更情況，以防由此導致的政府補貼喪失乃至更大的法律風險。

此外，光伏項目的融資方式主要有傳統銀行融資、融資租賃、資產證券化等，而在光伏領域較為特殊的常用融資方式有融資租賃和信托融資，但而此類融資方式相關的融資協議常會對光伏項目的收購兼并行為設定限制性條件。因此，在收購光伏電站時，需要注意光伏項目在初始融資時，相關協議中是否約定了項目轉讓方的收購兼并行為應當提前取得投資方的書面同意。例如，約定了融資方收購兼并行為應當提前取得投資方的書面同意，否則投資方有權要求融資方承擔違約責任或提前解除協議等，對于此類前期的協議約定，均需要當前擬收購光伏電站的投資方根據該等條款觸發時所產生的成本和效果等作出相關的交易安排。

此外，融資協議一般約定的擔保方式包括公司股權質押、項目收費權質押、固定資產抵押、股東保證擔保等。就該等事項，融資方應當提前與投資方進行溝通確認同意與否；如投資方同意，交易各方還需與投資方就股權質押解除、保證擔保置換等方面協商一致。

四、工程質量及重要組件質量

光伏項目工程缺陷問題較為常見，而質量問題就是投資風險，所有的質量問題都有可能最終影響到發電量，影響未來投資收益乃至引起安全事故。

因此，在收購光伏電站時首先應當確保當前項目工程質量達標合格，是否存在重要的資料缺失、設計缺陷、設備問題、系統效率、施工質量等，此外，還需重點關注相關總承包合同/施工承包合同是否約定了質量保證條款，質量保證的期限以及質量保證金的額度等。

此外，在光伏電站的建造中，組件價款占項目總造價的絕大比重，重要組件的質量情況對于光伏電站發電量等的影響尤其重大，光伏系統運行周期都很長，能夠在合理成本下長期穩定安全的運行才是項目關鍵。而不可回避的問題是，當前越來越多已建成的光伏電站正在面臨因為組件而帶來的諸多質量隱患和風險。因此，投資方在準備收購時，對于光伏項目的組件采購合同中的質量保證條款、組件功率衰減保證條款等應當予以重點關注，以及需要關注相關組件采購合同是否約定了所有權保留條款，目前合同履約情況如何等問題均需要開展調查，減少日后可能發生的糾紛。

五、竣工驗收及并網發電材料是否齊全

光伏電站項目建成后需要接入國家或地方電網輸送所發電力，因此，相關項目不僅需要符合光伏行業的政策，還需要符合國家對于電力行業的一般性監管要求，以及對光伏電站并網發電的特殊規定。

據此，若投資人在收購已建成的光伏電站時，在前期盡職調查的過程中，需要了解確認項目是否已經正常竣工驗收，能夠并網發電。實踐中并網驗收文件主要包括建筑工程質量監督報告、電力質量監督報告、并網前安全性評價報告、并網前技術監督報告等，最終以電網公司出具的內部各業務部門審核通過的并網驗收意見會簽單的形式作為電站完成并通過并網驗收的證明文件。

此外，若要進行并網發電，電站還需要取得電力業務許可證。根據《電力許可證規定》，申請電力業務許可證之前須取得項目備案文件、環評批復、發電設施具備發電能力的證明文件和竣工驗收文件，與此相關的前提文件也是投資人在交易過程中需要格外注意的。

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