我國消防行政累犯制度構建芻議

摘 要 消防行政累犯制度在我國尚未確立。本文從論證構建消防行政累犯制度的必要性入手，分析比對澳門地區消防行政累犯制度的規定，提出了我國消防行政累犯制度構建的路徑。

關鍵詞 行政累犯 消防 制度

作者簡介：趙麗娜，公安消防部隊高等專科學校。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.023

累犯是指因犯罪而受到一定的刑罰處罰，在法定期限又犯罪，并應被判處一定刑罰的犯罪人。 我國刑法明確規定了累犯制度，即對于具備二次以上犯罪記錄的人，處以嚴厲刑罰的制度。而我國行政法領域并沒有累犯制度的規定，在理論研究層面的研究也寥寥無幾。但因消防行政違法行為相較一般行政違法行為，更易造成較大的財產損失或人員傷亡，成為研究探討消防行政累犯制度構建的現實需要。本文從論證構建消防行政累犯制度的必要性入手，分析比對澳門地區消防行政累犯制度的規定，提出了我國消防行政累犯制度構建的路徑。

一、構建消防行政累犯制度的必要性

法律制度如同其他任何一項人類社會制度一樣，不是憑空創造的，而是人類基于一定需要對客觀現象的主觀認識。因此，一種法律制度的設立必須基于這一層面的共識。故此闡明構建消防行政累犯制度的必要性，引發共鳴。

（一）在行政能動與行政克制之間：實現維護公民私權利與達成社會管理目的之契合

根據社會契約論的觀點，人原先是處于沒有國家或政府的“自然狀態”。只是為了解決自然狀態的困難或不方便，才產生了公共權力或國家。通過相互同意所達成的契約過程，這個實體獲得了一定的授權，而這些公共利益都有比較客觀的定義與衡量標準。 而隨著社會的發展進步，為了維護公民權利，設計制度抑制國家權力膨脹成為探討研究的重點。在此前提下，是否仍有必要探討將累犯制度引入消防行政領域，擴張消防行政權力，成為首先要論證解決的問題。

1.行政能動必要止于公民私權利的邊界。雖然給行政以能動性是實現其功能的必然，但是它以不傷害不必要的公民權益為邊界。設立消防行政累犯制度，通過對二次以上消防行政違法的相對人更為嚴厲的譴責，符合法律正義，并未傷害不必要的私權利。同時，這種有效的正義實踐，能夠促使和維護更多的私權利處于一種安全、和平而公正的社會秩序中。在這個層面上，這個制度的設立不僅可以做到不傷害不必要的私權利，還能夠拓展維護公民私權利的深度和廣度。

2.行政克制前提是需要達成社會管理的目的。誠然公民的私權利神圣不可侵犯，但以任何“私利唯一至上”、“為求私利，不擇手段”的心理與做法都是不可取的。選擇最為行之有效的手段進行行政管理，表面上迫使公民讓渡私權利與國家，但取得的效果是對私權利更好的維護。因此，設立消防行政累犯制度，是實現社會管理的目的必要選擇的手段。

（二）驅動相對人自律，實現減少火災危害的公共利益

消防行政違法行為與一般行政違法行為相比，更易造成嚴重的后果。如上海“11.15”特大火災事故，共造成42人死亡；天津港“8.12”特大火災爆事故，造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷，直接經濟損失達68.66億元。其后果的嚴重危害性，迫使消防行政機構對于消防行政違法行為的查處必須嚴格。一旦消防行政違法相對人，在一定期限內出現再次違法，足以說明其較大主觀惡性和社會危害性，必須對其進行更為嚴格的行政處罰。這種制度設計，通過加大消防行政違法“再犯”的成本，旨在驅動相對人自律，遏制消防行政違法行為，最終實現減少火災危害的目的。

（三）是“預防為主、防消結合”的監管模式的具體化體現

《消防法》開宗明義，其制訂目的是為了預防火災和減少火災危害，加強應急救援工作，保護人身、財產安全，維護公共安全。消防工作的方針是徹預防為主、防消結合。累犯制度，正如學者所論述的那樣：“因為有再次犯罪（累犯），為了不再有累犯，正是累犯制度的設立根據。”為了不再有累犯，說明累犯制度不是為了懲罰而懲罰，懲罰是為了預防和減少累犯。 因此，累犯制度的設立初衷與消防工作預防為主的方針是統一的，它應當是預防為主方針的實現形式。

二、澳門消防行政法規定的累犯制度之借鑒

我國尚未確立消防行政累犯制度，因此有必要進行域外借鑒。本文以通過分析澳門地區消防行政累犯制度，以期對于我國消防行政累犯制度的構建有所助益。

澳門法令第24/95/M號中，即《消防安全規章》，明確規定了消防行政累犯制度。按照此法令第91條第一款規定，如有累犯，第一次累犯罰款金額加倍；以后再犯，罰款金額增至三倍。第二款規定，為上款之效力，在自處罰批示通知日起計一年內，作出相同之違法行為視為累犯。這一規定，就明確闡明了澳門地區消防行政累犯的概念和構成條件。

（一）消防行政累犯的概念

澳門地區的消防行政累犯是指，因違反《消防安全規章》而受到罰款處罰，在法定期限又出現同一違法行為并應加重罰款處罰的行政違法相對人。

（二）構成消防行政累犯的條件

1.違法條件。 按照澳門規定，前后兩次行為都存在違反《消防安全規章》并應接受處罰的行為。并且后一違法行為必須與此前違法行為是屬于同一違法行為。

2.刑度條件。前后兩個違法行為都是應當處以罰款處罰的同一違法行為，其輕重不受限制。如根據《消防安全規章》的規定，違反第10條第4款規定“保持疏散道路在寬度及長度上暢通無阻；在疏散道路上，禁止即使是臨時性，但可造成損害樓宇之安全，或在失火時可阻礙疏散之任何利用或阻塞”，科以澳門幣4000.00至40000.00元之罰款。相對人在這一違法行為被處罰后，一年內又出現違反這一規定的行為，就應當作為累犯，加重處罰。

3.時間條件。澳門消防刑偵累犯規定的時間條件是：“自處罰批示通知日起計一年內，作出相同之違法行為。”也就是追究一年內的再次違法的相對人責任。endprint

三、我國消防行政累犯制度之建構

我國消防行政累犯制度的建構首先要解決的兩個問題，一是這一法律制度設立的法律層次；二是它自身的內部結構如何設計。只有解決好這兩個方面的問題， 才可能構建出理性科學的消防行政累犯制度。

（一）在《消防法》中明確規定消防行政累犯制度

現行《消防法》是由全國人大制訂并認可的，其效力級別是法律。根據《立法法》的規定，法律具有除《憲法》外，最高級別的行政處罰、強制措施設置權限，因此，在《消防法》中規定此制度，針對性最強，更具有較高的效力等級。

（二）消防行政累犯制度的結構設計

1.消防行政累犯的概念。研究消防行政累犯制度的前提與基礎是，首先要闡明消防行政累犯的概念，明確它的內涵與外延。消防行政累犯常是指因違反《消防法》的行為而受到消防行政處罰，在法定期限內，再次違反《消防法》并應受到行政處罰的相對人。那么消防行政累犯制度，就是指在法定期限內，對于具備二次以上消防行政處罰的相對人，加處罰款處罰的制度。

對于行政處罰的種類是否借鑒澳門，限定為“罰款”處罰？筆者認為，雖然澳門消防行政累犯制度做此規定具有操作性強等優點，但是我們在設置消防累犯制度過程中，不應把處罰種類限定在“罰款”上。其原因有二：一是現行《消防法》規定了警告、罰款、拘留、責令停產停業（停止施工、停止使用）、沒收違法所得，責令停止執業（吊銷相應資質、資格）等諸多處罰種類。筆者認為，除警告的消防行政處罰是針對較輕的消防行政違法行為，無論是從主觀惡性還是從現實危害性來講，都比較小，不具有加重處罰的法理基礎。除此，其他種類的處罰針對更為嚴重的行政違法行為，易造成嚴重的社會危害后果，必須納入消防行政累犯制度管控；二是從操作性上看，對于存在二次以上消防行政違法行為人，通過采取加處罰款處罰的方式，也能夠使之具備法律上的可操作性。

2.時間條件的設定。在時間條件的設置上，筆者認為可以借鑒澳門消防行政累犯制度的設置，設置為一年之內。而不應參考我國《刑法》上對于累犯制度的五年時間規定。這是因為，消防行政違法行為較之刑事違法行為更為輕微，因此，受到的處罰也相應的輕微，被追溯的時效也應較短。而且這一制度的設置原因就是預防和懲治消防行政違法行為，時間過長有悖制度設計之初衷。

注釋：

葉良芳、宋改平.澳門與大陸刑法累犯制度之比較.福建管理干部學院學報.2000（1）.

張千帆.憲法學導論.法律出版社.2008.161.

蘇彩霞.累犯制度比較研究.中國人民公安大學出版社.2002.63.endprint