長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)調(diào)體制助推經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的啟迪

郁鴻勝

摘要：分析我國(guó)西部經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，重點(diǎn)可以圍繞長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的城市群展開(kāi)，從中可以看出，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有階梯性發(fā)展態(tài)勢(shì)。這個(gè)階梯性發(fā)展趨勢(shì)有兩大因素起到了作用，一個(gè)是落實(shí)了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的城市群功能定位，另一個(gè)是實(shí)施了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的城市群協(xié)調(diào)體制機(jī)制。毫無(wú)疑問(wèn)，只有建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群的利益共同體，才能有效地制定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群整體規(guī)劃。為此，一是要加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌發(fā)展；二是要建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群黃金水道的利益共同體；三是要體現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)調(diào)體制與機(jī)制；四是要體現(xiàn)省市區(qū)域間的跨地區(qū)合作發(fā)展機(jī)制。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新常態(tài)發(fā)生了深刻變化。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析，一般主要從一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，如一個(gè)省或市、地區(qū)，通過(guò)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素的“三駕馬車”，來(lái)研究國(guó)民生產(chǎn)總值的投資、消費(fèi)和出口結(jié)構(gòu)。在新形勢(shì)下，我國(guó)從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家把實(shí)施區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略，作為提升發(fā)展質(zhì)量的手段，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)體制和機(jī)制、制定區(qū)域性措施與政策，就顯得十分重要。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有規(guī)律可尋

目前，我國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)象值得關(guān)注，比如2016年，重慶發(fā)展速度是10.7%，貴州發(fā)展速度是10.5%，在我國(guó)省市發(fā)展速度排名中是第一、第二位的。為什么西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度這樣快？和中部、東部地區(qū)比較，他們之間是什么關(guān)系？如果僅從本區(qū)域的“三駕馬車”的國(guó)民生產(chǎn)總值來(lái)分析，有些難以解釋。如果從實(shí)施國(guó)家的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”戰(zhàn)略的效果分析，抓住我國(guó)城市群區(qū)域協(xié)調(diào)一體化這個(gè)重要體制與機(jī)制，這個(gè)問(wèn)題可能是有啟迪意義的。

分析我國(guó)西部經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，重點(diǎn)可以圍繞長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的城市群展開(kāi)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶由五個(gè)城市群構(gòu)成。他們是長(zhǎng)江下游長(zhǎng)三角城市群、長(zhǎng)江中游城市群、長(zhǎng)江上游成渝城市群和區(qū)域性城市群的云南滇中城市群、貴州黔中城市群。在2016年的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，有一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的規(guī)律需要重視。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的長(zhǎng)江下游長(zhǎng)三角城市群的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是7%～8%。江蘇、浙江基本上都在7.2%、7.3%。安徽是8.2%，全國(guó)排名第六。上海是6.8%。長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展速度是8%～9%。湖南是7.9%，湖北是8.2%。江西是9%，全國(guó)排名第四。長(zhǎng)江上游城市群發(fā)展速度是9%～10%。重慶是10.7%，貴州是10.5%。可以看出，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有階梯性發(fā)展態(tài)勢(shì)。這個(gè)階梯性發(fā)展趨勢(shì)有兩大因素起到了作用，一個(gè)是落實(shí)了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的城市群功能定位，另一個(gè)是實(shí)施了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的城市群協(xié)調(diào)體制機(jī)制。

國(guó)務(wù)院在出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)中，提出了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群的功能定位問(wèn)題，這是一個(gè)關(guān)鍵的因素。比如，長(zhǎng)江上游城市群抓住了航電一體化的發(fā)展問(wèn)題，以推動(dòng)綠色發(fā)展為目標(biāo)，規(guī)劃建設(shè)航運(yùn)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌水力發(fā)電與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對(duì)長(zhǎng)江上游城市群的綠色發(fā)展起到了重要的作用。整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，有2 838公里長(zhǎng)的干流，有7.1萬(wàn)公里長(zhǎng)的流域，承擔(dān)了我國(guó)內(nèi)河運(yùn)輸任務(wù)的55%。長(zhǎng)江上游的綠色發(fā)展，比如貴州的大數(shù)據(jù)建設(shè)，就體現(xiàn)了既要保護(hù)又要發(fā)展的理念。在長(zhǎng)江中游城市群，要更好地處理好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。長(zhǎng)江中游城市群地處丘陵地帶，依江傍水。長(zhǎng)江中下游有40萬(wàn)家化工廠，化工產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的一半以上。我國(guó)的鋼鐵基地、石化基地都按長(zhǎng)江流域布局。長(zhǎng)江干流的黃金水道都被污染，治理問(wèn)題非常大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)，產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，就要把重化工業(yè)轉(zhuǎn)移到我國(guó)的沿海，如東海、黃海、環(huán)渤海。這一經(jīng)濟(jì)調(diào)整，給長(zhǎng)江中游城市群的加速發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇。長(zhǎng)江下游城市群，抓住江海聯(lián)運(yùn)的關(guān)鍵點(diǎn)，將國(guó)際航運(yùn)中心的建設(shè)與江海聯(lián)運(yùn)打通，長(zhǎng)三角就能看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來(lái)。

另一個(gè)很關(guān)鍵的因素是城市群的協(xié)調(diào)體制、機(jī)制一體化建設(shè)。區(qū)域一體化對(duì)區(qū)域發(fā)展的質(zhì)量影響，有一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程。區(qū)域合作的一體化是最終目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)是有它的運(yùn)行規(guī)律的。區(qū)域合作可以按合作的不同內(nèi)容和階段，由低向高分為三個(gè)階段。一是布局合作階段，二是要素合作階段，三是制度合作階段。長(zhǎng)三角城市群的布局合作階段走過(guò)了35年歷史。從上世紀(jì)80年代，國(guó)務(wù)院成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)始，長(zhǎng)三角布局合作就開(kāi)始了，第一次提出圍著環(huán)太湖流域的10個(gè)地級(jí)市合作。結(jié)果第二年布局合作就擴(kuò)大到兩省一市，第三年安徽、江西、福建都成為上海經(jīng)濟(jì)區(qū)成員。上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室撤銷后，長(zhǎng)三角城市群布局合作又從14+1（14個(gè)地級(jí)市和1個(gè)直轄市）合作形式擴(kuò)展到15+1（15個(gè)地級(jí)市和1個(gè)直轄市），然后擴(kuò)大到兩省一市、三省一市。1986年3月頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問(wèn)題的規(guī)定》，極大地推動(dòng)了長(zhǎng)三角城市群的布局合作，而布局合作可以產(chǎn)生生產(chǎn)力。目前，整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)過(guò)程中，長(zhǎng)江中游城市群是處于城市群的布局合作階段。武漢的1+8城市群體系，湖南的長(zhǎng)沙、株洲、湘潭城市群體系和江西的鄱陽(yáng)湖城市群等都在布局合作中。區(qū)域布局規(guī)劃的調(diào)整，就是生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，這正如馬克思所說(shuō)，協(xié)作可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。長(zhǎng)江中游城市群的高速增長(zhǎng)的動(dòng)力源之一，就是調(diào)整了區(qū)域布局。

西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度可以達(dá)到10%，一個(gè)重要的因素是，長(zhǎng)江上游的成渝城市群的區(qū)域合作進(jìn)入了要素合作發(fā)展階段。所謂要素合作指的就是生產(chǎn)要素，如人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流的區(qū)域合作。這一階段是政府搭臺(tái)，并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，企業(yè)唱戲。成渝城市群的發(fā)展，走過(guò)了20年的布局合作的歷史。在成渝城市群合作中，重慶是從四川省劃出來(lái)的，重慶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與成都的發(fā)展一體化趨勢(shì)很強(qiáng)，因此，長(zhǎng)江上游城市群功能定位一旦成熟，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)環(huán)境一旦改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度就立馬加速，目前成渝城市群的要素合作體系已基本形成。

二、長(zhǎng)三角城市群的制度合作奠定了區(qū)域一體化的基礎(chǔ)

如何來(lái)看長(zhǎng)江三角洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度要低于長(zhǎng)江中游和長(zhǎng)江上游城市群發(fā)展速度問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)看，長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)總量占到了全國(guó)的20%，達(dá)到了15萬(wàn)億的水平。長(zhǎng)江上游城市群是3.7萬(wàn)億，長(zhǎng)江中游城市群是4.5萬(wàn)億，與長(zhǎng)三角相比較還是有差距。關(guān)鍵是長(zhǎng)三角目前正處于區(qū)域協(xié)調(diào)的制度合作階段。這個(gè)制度合作不僅僅是經(jīng)濟(jì)制度的合作，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)合作的歷史經(jīng)過(guò)了20多年磨合，合作基礎(chǔ)已基本成熟。在長(zhǎng)三角區(qū)域，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系基本建立，并在不斷完善。在長(zhǎng)三角的區(qū)域協(xié)調(diào)體制中，制度合作就是以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境的系統(tǒng)全面合作，合作的主體是政府。政府搭臺(tái)，政府唱戲，解決政府資源的一體化問(wèn)題。這個(gè)一體化，是以地方政府資源合作的付出為代價(jià)的。政府的制度資源，包括社會(huì)公共服務(wù)范疇的社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、生態(tài)、科技等。這個(gè)高起點(diǎn)水平的合作，是改善社會(huì)治理水平的區(qū)域合作，目前合作進(jìn)入到了深水區(qū)，這一合作不可能立即產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。但是，不開(kāi)展這一合作，區(qū)域一體化就難實(shí)現(xiàn)，這是區(qū)域一體化合作的高級(jí)形態(tài)，這樣的合作也是繞不過(guò)的坎。只要這些政府資源的制度合作一旦產(chǎn)生效能，發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)打好了，產(chǎn)生的厚積薄發(fā)效能將會(huì)在若干年后顯示出來(lái)，這是區(qū)域合作的一個(gè)發(fā)展規(guī)律。endprint

長(zhǎng)三角城市群區(qū)域?yàn)槭裁匆贫群献鳎窟@是由順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求所決定的。在長(zhǎng)三角區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速增長(zhǎng)了20多年，經(jīng)濟(jì)總量占到了我國(guó)的20%。長(zhǎng)三角區(qū)域的高速發(fā)展，給長(zhǎng)三角區(qū)域的地方政府帶來(lái)了頗豐的財(cái)政收益。區(qū)域的企業(yè)收益是靠生產(chǎn)要素流動(dòng)的勢(shì)能差來(lái)實(shí)現(xiàn)的。近十幾年來(lái)，由于地方政府招商引資力度很大，地方政府在財(cái)政稅收上得到了很大的收益。由于企業(yè)是靠生產(chǎn)要素流動(dòng)的勢(shì)能差來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)的，因此，企業(yè)要生存與發(fā)展，生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)要素就要流動(dòng)，從成本高的地方向成本低的地方流動(dòng)。地方政府從保護(hù)地方財(cái)政收益角度看，是不希望本地的盈利企業(yè)流動(dòng)。企業(yè)一流動(dòng)，離開(kāi)了原來(lái)區(qū)域，當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入就會(huì)損失。如果地方政府都不希望盈利企業(yè)的生產(chǎn)要素流動(dòng)，長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)降下來(lái)，這樣的生產(chǎn)關(guān)系就會(huì)成了生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏。長(zhǎng)三角城市群的政府看到這個(gè)弊端。長(zhǎng)三角區(qū)域的地方政府達(dá)成了共識(shí)，提出了完善區(qū)域一體化的生產(chǎn)關(guān)系，要解放生產(chǎn)力。這個(gè)前提是必須加強(qiáng)城市群的制度合作，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源和環(huán)境上協(xié)調(diào)政府資源的合作。在區(qū)域的制度合作中，合作的主體是政府，制度合作的改革對(duì)象不是企業(yè)而是政府。區(qū)域一體化首先是需要制度一體化作保障。制度是由政府設(shè)計(jì)的，因此制度一體化是前提。長(zhǎng)三角的制度合作是經(jīng)過(guò)一個(gè)量變到質(zhì)變的過(guò)程，才形成了今天的協(xié)調(diào)體制。長(zhǎng)三角的區(qū)域協(xié)調(diào)從原來(lái)的公路時(shí)代、高速公路時(shí)代，朝大橋時(shí)代、高鐵時(shí)代不斷深化，從交通一體化的提高到促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化，這為奠定長(zhǎng)三角城市群的布局合作、要素合作和制度合作起到了重要作用。

2015年5月，習(xí)近平總書(shū)記在上海參加亞信會(huì)議的時(shí)候，對(duì)長(zhǎng)江三角洲的區(qū)域協(xié)調(diào)體制與機(jī)制給予充分肯定。在長(zhǎng)三角城市群的區(qū)域協(xié)調(diào)體制中，實(shí)行了“三級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合”的體制框架和全方位的制度合作的銜接機(jī)制，長(zhǎng)三角的協(xié)調(diào)機(jī)制收到了較好的效果。

近年來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域城市群的政府，也正在研究和探索建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的協(xié)調(diào)體制和機(jī)制，建議也運(yùn)用長(zhǎng)三角城市群的“三級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合”體制與機(jī)制。可以看到，長(zhǎng)三角的協(xié)調(diào)體制是根據(jù)長(zhǎng)三角區(qū)域合作的實(shí)際，以制度合作為前提量身定制的，這個(gè)體制與機(jī)制有它自身的特點(diǎn)。目前，長(zhǎng)江中游城市群正處于布局的合作階段，長(zhǎng)江上游城市群正處于要素合作的階段，它們都有各自的特點(diǎn)，協(xié)調(diào)體制不能照搬照抄。但一些好的觀點(diǎn)和方法可以復(fù)制和推廣，有利于在整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中，形成高效有力的協(xié)調(diào)體制與機(jī)制。

三、整體規(guī)劃長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群

毫無(wú)疑問(wèn)，只有建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群的利益共同體，才能有效地制定長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群整體規(guī)劃。為此建議：

一是要加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌發(fā)展。研究制定《長(zhǎng)江法》，出臺(tái)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群系統(tǒng)戰(zhàn)略規(guī)劃，全局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群發(fā)展的戰(zhàn)略。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶及長(zhǎng)江沿線港口建設(shè)布局過(guò)程中，在鞏固上海國(guó)際樞紐港的國(guó)家戰(zhàn)略地位、參與全球競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，加大銜接啟運(yùn)港退稅、江海聯(lián)運(yùn)、中轉(zhuǎn)集拼、組合港布局等規(guī)劃力度。

二是要建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群黃金水道的利益共同體。長(zhǎng)江黃金水道的振興，橫跨11個(gè)省市。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群整體規(guī)劃要體現(xiàn)利益共同體原則。在2004年，王戰(zhàn)同志（上海社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)）就提出建立長(zhǎng)江流域黃金水道利益共同體倡議，共同發(fā)揮長(zhǎng)江流域各省市的優(yōu)勢(shì)，形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展，互利共贏的格局。可能是由于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響，城市群的規(guī)劃銜接受阻。為此，黃金水道的利益共同體要體現(xiàn)加強(qiáng)長(zhǎng)江航運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)施建設(shè)的合作，共同建設(shè)長(zhǎng)江黃金水道的現(xiàn)代物流業(yè)，形成長(zhǎng)江黃金水道利益共同體的運(yùn)作機(jī)制。

三是要體現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)調(diào)體制與機(jī)制。目前很多跨區(qū)域協(xié)調(diào)工作不少是受制于區(qū)域與部門(mén)之間、部門(mén)與部門(mén)之間的不協(xié)調(diào)。要規(guī)劃建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)，優(yōu)先確保飲用水安全，盡快建立全覆蓋的水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)，保護(hù)岸線濕地與珍稀魚(yú)類。要突破船舶標(biāo)準(zhǔn)化的加速應(yīng)用推廣瓶頸，船舶標(biāo)準(zhǔn)化工作推進(jìn)還需要金融、財(cái)政政策的鼓勵(lì)與支持。要完善多式聯(lián)運(yùn)機(jī)制，完善海關(guān)跨關(guān)區(qū)、更換運(yùn)輸工具形式的中轉(zhuǎn)通關(guān)流程，支持國(guó)鐵進(jìn)入港區(qū)，增強(qiáng)鐵水聯(lián)運(yùn)能力。建立多式聯(lián)運(yùn)協(xié)調(diào)機(jī)制，解決各地方仍然存在的鐵、公、水、機(jī)場(chǎng)間的對(duì)接不暢問(wèn)題。

四是要體現(xiàn)省市區(qū)域間的跨地區(qū)合作發(fā)展機(jī)制。目前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域均在大力推進(jìn)跨區(qū)域合作，長(zhǎng)三角已經(jīng)積累了很好的經(jīng)驗(yàn)，可以推廣借鑒。同時(shí)，擬出區(qū)域一體化合作可供選擇的內(nèi)容清單，各區(qū)域根據(jù)自身發(fā)展階段與條件，逐步推進(jìn)。鼓勵(lì)區(qū)域合作的多層次化、多樣化。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“三大二小”城市群發(fā)展階段、合作條件各異，因此，合作機(jī)制與內(nèi)容可以靈活。鼓勵(lì)城市群內(nèi)各級(jí)政府的跨行政區(qū)合作，形成都市圈體系。

責(zé)任編輯：張 煒endprint