加強縣級人大專門委員會建設的探索與實踐

李涌　郭成宏　王光輝

摘 要 專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的產生由本級人民代表大會選舉或表決通過。專門委員會組成人員中，專職與兼職人員應保持合理比例。專門委員會履職平臺和建議辦理需要規范。專門委員會應在專上聚焦、在特上著手、在新上發力，推動工作開展。

關鍵詞 專門委員會 縣級 人大

作者簡介：李涌，淄博市淄川區人大常委會主任；郭成宏，淄博市淄川區人大常委會副主任；王光輝，淄博市淄川區人大常委會調研室主任。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.217

加強縣級人民代表大會專門委員會建設，對完善人民代表大會制度具有重要意義。由于法律的抽象性及高度概括性特點，加之縣級人大設專門委員會只有兩年時間，實踐中，對專門委員會的地位、組成和職權等認識還不一致，專門委員會的作用發揮還不到位。本文以《地方組織法》第30條為依據，用法律條文的文義解釋和體系解釋方法，結合淄川區人大常委會的實踐探索，在法律文本文義的射程之內，探討專門委員會的產生、組成、平臺建設和作用發揮等問題，以期對專門委員會工作有一定的啟示。

一、《地方組織法》第30條的內容

新修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，吸收了中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》（中發[2015]18號文件）精神，其中，第30條規定：縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。各專門委員會受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會領導。各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，常務委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常務委員會會議通過。各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案；對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議 。

二、專門委員會的產生

選舉是民主制度的基本要求，專門委員會的組成人員由本級人民代表大會在本級代表中選舉或表決產生，是專門委員會附屬于人民代表大會的性質和特點決定的，有利于本級人民代表大會與本級人民代表大會各個專門委員會之間的工作銜接。由于人大常委會是人民代表大會的常設機構，更多時間在閉會期間行使職權，所以，常委會的委員應占專門委員會組成人員的一定比例，以淄博市淄川區為例，專門委員會主任委員由人大常委會副主任兼任，每個專門委員會設副主任委員3人，由人大常委會委員擔任；委員7人，由不是常委的人大代表擔任。專門委員會的人員構成比例為：常委會組成人員占比36.4%，人大代表占比63.6%。依照地方組織法的規定，人大常委會組成人員不得兼任國家行政、審判和檢察機關的職務；但地方組織法沒有對專門委員會組成人員作出任職的禁止性或例外性規定，由于專門委員會也行使對“一府兩院”的監督職權，按照法律的同類解釋規則，專門委員會組成人員也不得兼任國家行政、審判和檢察機關的職務。縣級人大在確定專門委員會組成人員候選人的時候，應符合上述規定和要求。

三、專門委員會的組成

專門委員會工作的最大特點是專業化和經常化。專門委員會的組成人員一般要求具有專業、專家、專長優勢，他們對某個領域、某個方面比較熟悉，可以比較深入細致地研究、討論問題，考慮專門委員會的人員組成問題，應當重點從以下三個方面入手：

（一）專職組成人員與兼職組成人員的比例

專職組成人員不擔任其他社會職務，能夠保證工作的相對獨立性和公正性，能夠保證有足夠的時間和精力從事專門委員會工作；但我國現行體制下，按照憲法規定，各級人大代表都由選舉產生。我國的選舉，實行選舉權的普遍性和平等性原則。凡年滿十八歲的中華人民共和國公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權 。根據選舉法規定，不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表，由選民直接選舉。 所以，各級人大代表多數擔任其他社會職務，是來自各行各業的社會精英。故專門委員會專職組成人員與兼職組成人員的比例確定時，可以參考淄博市淄川區的做法，主任委員、副主任委員由專職常委擔任，不在“一府兩院”中擔任公職，也不在其他社會團體中擔任職務，委員由兼職的人大代表擔任，比例為4：7，這種模式，既可以保證專門委員會組成人員的相對獨立性，便于獨立地開展工作，又可以提高專門委員會組成人員的社會地位，維護專門委員會組成人員職位的法律性和嚴肅性。

（二）專門委員會的人員構成

縣級人大專門委員會的職權主要是監督權，即通過有效實施工作監督和法律監督，保證國家法律、法規，上級人大及其常委會的決議決定，本級人大的各項決策部署在本地區、本部門得到不折不扣地貫徹實施，因此，各專門委員會應當至少有一名熟悉法律的代表和一名本專門委員會的專業代表，這樣，才能保證專門委員會的調查、審議、決定，既合法合理，又專業專長。

（三）專門委員會的人員數量

《選舉法》第十一條規定，不設區的市、市轄區、縣、自治縣的代表名額基數為一百二十名，每五千人可以增加一名代表；人口超過一百六十五萬的，代表總名額不得超過四百五十名；人口不足五萬的，代表總名額可以少于一百二十名 。因此，我國縣級人民代表大會的代表名額一般是在120-450名之間。專門委員會組成人員人數過多，效率不高，組織活動不方便；人員數量過少，體現不出權力機關的和議屬性，不便于開展工作。按照黃金法則，較小部分與較大部分的比值為0.618的比例，具體人數要依照各委員會對口部門的多少、代表數量多少和實際工作量來確定。endprint

四、專門委員會履職平臺建設

平臺建設是發揮專門委員會作用的基礎，也是發揮發揮專門委員會作用有效載體，淄川區人大常委會進行了深入探索，取得了一定成效。

（一）完善專門委員會聯絡站點建設

淄川區人大常委會完善了區、鎮、村三級活動陣地，區人大機關設立1個民情聯絡室；鎮（街道）設立14個民情聯絡站；村居設立51個人大代表民情聯絡點，形成區、鎮、村上下聯動，室、站、點“三位一體”活動網絡。所有的民情聯絡站、點，都按照“四有”（有辦公場所、有辦公設施、有工作制度、有活動經費）和“三統一”（統一建設、統一管理、統一活動時間）進行了規范化建設。

（二）完善專門委員會聯系內容

淄川區人大常委會采取“統一規定動作+自選動作”的方式，每名專門委員會主任委員、副主任委員固定聯系4-6名人大代表，做到“五個一”，即：每季度聯系一次代表、每年推薦代表列席一次常委會或參加一次專題視察、每年為代表辦一件實事、每年提交一篇調研報告、每年領銜提出一條建議；每名專門委員會委員固定聯系6-10名人民群眾，做到“五個一”，即：每月走訪一次選民，每季度參加一次代表活動，每年提出一條建議，每人確定一個幫扶聯系對象，每屆向選民作一次述職。

（三）完善專門委員會意見辦理

對各專門委員會通過接待、走訪、調研、視察收集的群眾意見，能夠辦理的具體問題，由人事代表工作委員會負責統一梳理匯總，由鎮、區兩級政府分類辦理，3個月將辦理結果反饋給代表和群眾；對具有普遍性或者比較重要的問題，由人大代表提出建議，按照代表建議的有關程序進行辦理。為提高代表建議辦理質量，淄川區總結形成了重點督辦建議“四次見面、兩次測評、兩次票決”的“六步工作法”，實現了建議辦理從注重答復向注重落實的根本轉變，提高了建議辦理的質量和效果 。

五、專門委員會的作用

地方人大專門委員會的組成、性質和地位，決定了它能夠在協助地方人大及其常委會行使職權中發揮重要的職能作用。淄川區人大常委會，圍繞加強專門委員會工作進行了深入探索，在“專”上聚焦、在“特”上著手、在“新”上發力，專門委員會工作扎實推進，取得一定成效。

（一）在專上聚焦

淄川區人大五個專委會組成人員既有來自國家機關的領導同志，又有本領域的行家里手，人脈資源豐富、智力智慧雄厚。通過人大專委會把各行各業代表的深厚理論功底、豐富實踐經驗和突出專業特長綜合集成起來，就本領域、本行業的重要課題開展廣泛深入調研，能夠提出前瞻性、針對性、操作性強的意見和建議。淄川區人大常委會聽取和審議專項工作報告前，要求有關專門委員會要進行調查研究，并寫出專題調查報告。常委會聽取和審議專項工作報告后，有關專門委員會負責綜合整理，將審議意見或常委會作出的相關決議，交報告機關研究處理，并督促報告機關在兩個月內提出書面報告。淄川區人大常委會要求各專門委員會的調研，要有深度、有寬度、有廣度、有厚度，要切切實實提高調查研究的水平，既要注意從宏觀層面上吃透情況、把握問題、掌握第一手材料和數據，又要善于從微觀層面深入分析、解剖麻雀、找準矛盾和癥結，做到宏觀和微觀相結合、定性與定量相統一，真正找準癥結、把準脈搏，提出建議和對策。

（二）在特上著手

一方面，專委會工作應體現人大作為地方國家權力機關的定位和優勢，突出監督、討論決定重大事項和人事任免三項職權，遵循縣級人大工作的規律和特點，注重發揮好閉會期間常設機構的作用，在服務常委會決策、服務代表履職、服務群眾辦事上下功夫，深入細致做好工作。另一方面，不同專委會的工作性質、工作特點、工作職能和工作領域各有差異，有的側重于城市建設和管理、有的側重民主法制建設，有的側重于經濟社會發展，有的側重于農業和農村工作，這就決定各專委會的工作不能用一種模式去開展、一個標準來衡量，而要把握其獨特的工作要求，切實干出特色、干出成效。淄川區人大常委會堅持一手抓政治理論和法律知識學習，定期組織專門委員會組成人員學習憲法、法律和法規，學習黨的路線、方針和政策，熟悉人大工作的有關規定和程序，提高依法履行職務的能力；一手抓專門委員會工作制度和議事制度建設，出臺了《加強專門委員會建設的意見》等一些列制度規范。各專門委員會依照法律法規規定，貫徹民主集中制原則，集體行使職權，集體決定問題，服從依法表決結果。

（三）在新上發力

針對專門委員會工作中的重要問題，積極推進工作理念、工作思路和工作方法創新。如何切實提升專門委員會的議事決策能力？怎樣提高專門委員會組成人員的視察調研水平？如何更好發揮專委會在聯系代表、聯系群眾中的重要作用，努力為代表履職提供更多機會和平臺、為人民群眾辦更多好事、實事？怎樣研究、審議和擬訂有關議案？這些都需要新的實踐創新。淄川區各專門委員會，一是加強與“一府兩院”、市鎮人大的聯系，通過召開座談會、研討會、網絡征集等方式，加強聯系，溝通情況，交換意見。二是具體量化工作指標，每季度要召開一次專門委員會會議，研究分析工作，組織開展視察調研，每人每年至少寫一篇有數據、有分析、有對策的高質量調研報告。專門委員會組成人員必須按時出席專門委員會會議和活動，因病和其他原因不能出席會議和活動，一年累計缺席超過三分之一的，或者有其他原因難以履行職責的，應當勸其辭去專門委員會組成人員職務。

注釋：

國務院法制辦公室.新編中華人民共和國常用法律法規全書.2016.26-27，5，16，17.

該部分內容作為本課題的階段性成果，發表在中國人大.2016（10）.39-40.endprint